Mi-figue, mi-raisin. C’est l’expression qui vient en tête à la lecture des 170 pages du rapport - pour l’heure confidentiel - que la Chambre régionale des comptes d’Auvergne-Rhône-Alpes (CRC) consacre au Grand Lyon. Les magistrats financiers ont passé au crible la gestion de l’institution de 2014 à 2019. Une période charnière puisqu’elle comprend la création, au 1er janvier 2015, de la Métropole de Lyon (fusion de l’ancienne communauté urbaine et du département sur le territoire des 59 communes du Grand Lyon). Les observations définitives de la CRC devraient être rendues publiques lors du prochain conseil métropolitain, le 14 décembre 2020. En avant-première, Mediacités vous en dévoile les principaux enseignements.

1. Une démarche « inaboutie »

Alléger le millefeuille et doter le territoire d’une super-collectivité qui pilote aussi bien le social et le développement économique que l’urbanisme et le logement. Voilà les principales ambitions des « pères-fondateurs » de la Métropole de Lyon, Gérard Collomb et Michel Mercier. Verdict des magistrats de Chambre régionale des comptes ? Certes, sa création a été « un facteur de simplification administrative, écrivent-ils. Toutefois, [cinq ans après,] la lisibilité de l’action publique demeure affectée par la répartition encore complexe de certaines compétences entre les communes et la métropole ». Selon eux, elle s’est même « complexifiée sur certains aspects ».

Le rapport prend en exemple les pouvoirs de police : le président du Grand Lyon exerce les polices de circulation et délivre les autorisations de stationnement pour l’exploitation de taxis quand les maires disposent de la police du stationnement. « L’objectif de clarification, pour le citoyen, du paysage administratif local n’est donc pas totalement atteint », considère la CRC, avec un art consommé de la litote… Elle conseille aux élus du Grand Lyon de réfléchir à une simplification de l’organisation politique et administrative, « plus spécifiquement à Lyon » où s’empilent arrondissements, ville et métropole. « La démarche de placer [la Métropole] au plus près des territoires est encore inaboutie », juge-t-elle.

« Il demeure prématuré de tirer un bilan sur la pertinence du "modèle lyonnais" »

Était-ce malgré tout judicieux de doper le Grand Lyon aux anciennes compétences du département ? Sur le papier, confier aux mêmes élus la politique sociale et celle du logement ou encore l’insertion et le développement économique semblait prometteur. « Cette démarche produit encore des effets limités », douchent les magistrats. Ils soulignent néanmoins les efforts menés pour créer « des synergies » à l’instar du programme métropolitain d’insertion pour l’emploi (PMI’e) qui s’adresse aux 39 365 bénéficiaires du RSA (chiffre d’avril 2019). Avec environ 2500 personnes recrutées, le bilan du dispositif « apparaît encore assez modeste au regard des enjeux », notent-ils.

En bref, d’après le rapport, « il demeure prématuré de tirer un bilan sur la pertinence du "modèle lyonnais" », cher à Gérard Collomb. Même en matière d’attractivité, autre objectif qui justifiait, aux yeux de l’ancien maire de Lyon, la création de la Métropole ? Impossible d’établir un lien entre le rayonnement du territoire, antérieur à 2015, et la nouvelle collectivité, répondent les juges. 

2. Rémunération des agents : l’usine à gaz

Au 31 décembre 2018, la Métropole de Lyon comptait 9200 agents et une multitude de régimes indemnitaires possibles… Le calcul de la rémunération des anciens salariés du département diffère de celui des « ex-Courly » (l’ancienne communauté urbaine). Sans compter les effectifs recrutés ces cinq dernières années. Résultat, si la CRC salue la décision du Grand Lyon de ne pas avoir aligné par le haut les salaires (les agents apprécieront…), elle déplore, sans craindre la contradiction, que subsistent de « forts écarts » pour un même grade [relire sur le sujet notre enquête d'octobre 2017 : « Grand Lyon : malaise social sous le vernis de la Métropole »].

Exemple : en 2018, un agent de catégorie C est rémunéré 2035 euros nets s’il travaillait auparavant à la Courly, 1688 euros s’il vient des rangs du département et 1566 euros s’il a intégré le Grand Lyon après 2015. Une usine à gaz qui prouve, là encore – et même si les différences tendent à s’estomper -, que le processus de fusion est loin d’être achevé. 

3. Sortie maîtrisée mais coûteuse des emprunts toxiques

La dot de la mariée était connue, mais elle n’en reste pas moins douloureuse. Avec la création de la Métropole, le Grand Lyon a hérité d’emprunts toxiques contractés par l’ancien département de Michel Mercier. Leur restructuration a désamorcé le risque qu’ils représentaient pour les finances de la collectivité mais pour la modique somme de 424 millions d’euros. « Un coût final très élevé », estiment les magistrats, assumé pour deux tiers environ par la Métropole.

La Chambre régionale des comptes s’attarde par ailleurs sur la dotation que verse chaque année le Grand Lyon au nouveau département du Rhône. Elle s’élève à 72,3 millions d’euros par an (75 millions en 2015). L’enveloppe est déterminée par un dispositif original, justifié par Gérard Collomb, dans sa réponse aux observations de la CRC, comme une façon « de garantir que la scission du Département en deux territoires distincts [n’ai pas été] réalisée au détriment de l’un d’eux ».

4. Intégration des communes : le grand loupé

C’est « le parent pauvre » de la création de la Métropole. L’intégration entre les communes et le Grand Lyon - autrement dit le transfert de compétences des premières vers le second ou la mutualisation de moyens - « n’a que faiblement progressé », écrivent les magistrats. En cause, selon eux, « la faible ambition » du pacte de cohérence métropolitain, feuille de route de l’intégration entre les deux étages du millefeuille. Celui-ci n’a d’ailleurs fait l’objet d’aucune évaluation annuelle, comme cela était pourtant prévu, jusqu’en 2019. Une exception soulignée toutefois : le rapprochement du Centre communal d’action sociale de la ville de Lyon (CCAS) avec les Maisons de la Métropole. 

5. 2020 : année zéro ?

Tout commence désormais ? À plusieurs reprises, les juges rappellent qu’ils ont examiné « une période de transition ». En 2015, la Grand Lyon est devenu une collectivité à part entière sans procéder à une nouvelle élection de ses représentants. Le mandat qui s’ouvre, avec la présidence de l’écologiste Bruno Bernard, « devrait constituer un test sur sa robustesse », pense la CRC.

1,7 million d’euros en cabinets

Combien a coûté la création de la Métropole de Lyon ? La question posée par les magistrats dans leur rapport reste sans réponse. La collectivité « n’a pas été en mesure de produire une évaluation, ne serait-ce qu’approximative, de ces coûts », écrivent-ils. Difficile, selon le Grand Lyon, d’estimer le volume horaire consacré par ses agents à la fusion des services de l’ex-communauté urbaine et de l’ex-département.

On apprend toutefois au détour d’un paragraphe que Gérard Collomb, alors président, a eu recours à des cabinets de consultants pour mener à bien son grand œuvre. Facture totale de leurs conseils : 1,7 million d’euros. Le gâteau s’est partagé en trois : 580 000 euros « d’accompagnement stratégique » (voir la délibération), 600 000 pour aider le Grand Lyon à déterminer le transfert des charges du département et, enfin, rien de moins que 450 000 autres euros pour communiquer sur le bébé du tandem Collomb-Mercier. Il s'agissait, comme le résumait avec emphase la délibération de l’époque (décembre 2013), de « mettre en scène le projet autour d’un récit commun »...