Enseignant-chercheur en sciences politiques à Bordeaux, Gilles Pinson a exercé à Lyon de 2009 à 2013. Auteur des ouvrages Gouverner la ville par projet : urbanisme et gouvernance des villes européennes (2009) et Debating the Neoliberal City (2016), il a étudié la construction de la Métropole lyonnaise (« La métropole de Lyon. Splendeurs et fragilités d’une machine intercommunale » ; Hérodote, 2014 ; avec Deborah Galimberti, Sylvaine Lobry et Nicolas Rio) ou encore les phases de politisation et de dépolitisation des questions municipales. Pour Mediacités, il analyse les enjeux démocratiques de la première élection métropolitaine au suffrage universel , dans le Grand Lyon, en mars prochain. Cette interview s’inscrit dans le cadre de notre série d’entretiens « De quoi les métropoles sont-elles le nom ? »           

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Gilles Pinson. Photo : DR;

En mars prochain, les habitants du Grand Lyon éliront directement leurs représentants métropolitains. Qu’est-ce que cela change ?

C’est un changement fondamental. Les intercommunalités montent inexorablement en puissance, en termes de compétences et de budgets, mais on constate leur déficit démocratique, entretenu par des élus qui n’ont aucun intérêt à ce que le regard des citoyens se détourne de l’échelle municipale vers l’échelle intercommunale. La loi Maptam prévoyait de reconsidérer la question du suffrage universel direct des conseillers communautaires et métropolitains. Avec la résistance du lobby des maires, cette évolution majeure n’a eu lieu qu’à Lyon. Elle est positive, car elle va enfin permettre d’aligner les planètes entre la fabrique des politiques publiques, qui est de plus en plus une planète intercommunale, et celle de la compétition politique et partisane, qui était surtout une planète municipale.           

Ces planètes seront-elles vraiment alignées ? L’élection métropolitaine – qui se tiendra en même temps que les municipales – sera-t-elle suffisamment visible ?

Oui, pour deux raisons. A Lyon, la communauté urbaine puis métropole a fait l’objet d’un investissement net et sérieux de la part des élus locaux depuis Michel Noir [maire de Lyon et président de la Courly, la communauté urbaine de Lyon, de 1989 à 1995]. Avant, elle était, comme toutes les communautés urbaines, une machine à cracher du tuyau et du financement pour les communes. Elle fonctionnait à la technicisation des enjeux et au clientélisme municipal. Avec Michel Noir, puis avec Raymond Barre et Gérard Collomb, des leaders politiques ont décidé que l’agglomération devait être la vraie échelle de conception des politiques urbaines. Ce processus de long terme qu’on observe à Lyon, on ne le voit pas du tout à Bordeaux, par exemple, alors qu’il s’agit d’une communauté urbaine de la même époque.

Et la deuxième raison ?

C’est qu’il y a une compétition politique, électorale, à l’échelle de la métropole. Deux leaders jusqu’alors alliés [Gérard Collomb et David Kimelfeld] vont maintenant s’étriper... et ça, ça fait exister cet espace politique. C’est une bonne nouvelle ! Les communes étaient restées l’espace où se jouaient les jeux électoraux… Là, il y a à la fois des enjeux métropolitains et une compétition politique à l’échelle métropolitaine. Celle-ci aurait été absente si on avait assisté à un Yalta avec, par exemple, Collomb décidant de rester à la mairie et Kimelfeld à la métropole. Par chance, pourrait-on dire, ces deux mammouths vont s’écharper pour la même échelle, qui n’est pas l’échelle municipale.

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David Kimelfeld, président du Grand Lyon, candidat à sa succession, face à Gérard Collomb. Photo : J.Le Mest/Mediacités.

« Le produit d’un escamotage total des enjeux aux yeux des citoyens »

Dans un article collectif sur la métropole de Lyon auquel vous avez participé, vous décrivez son histoire comme construite sur un consensus historique autour d’un projet commun de dynamisme économique, d’attractivité du territoire et de grands projets urbains. Ce consensus sera-t-il remis en question lors de cette élection ?

Oui et c’est là encore une bonne nouvelle ! Le consensus n’est pas un problème en soi, mais ce consensus était le produit d’un escamotage total des enjeux aux yeux des citoyens. On est en France, dans un système politique à dominante plutôt majoritaire et agonistique , et quand il y a consensus, cela se passe à huis clos entre des élus qui masquent les arrangements qu’ils passent entre eux. C’est un consensus souvent assez mou, qui porte moins sur la construction d’une vision que sur un partage des ressources de l’intercommunalité : “Tu acceptes qu’on communautarise telle ou telle compétence et, moi, je tire la ligne de tram jusque dans ta commune”. Résultat, on neutralise l’espace intercommunal comme espace de redéfinition du bien commun. Que ce secret, ce huis clos, vole en éclats, c’est une bonne chose. On peut espérer qu’il aura des stratégies, des visions métropolitaines alternatives, qui vont se confronter et seront arbitrées par les électeurs.           

Justement, en permettant peut-être à de nouvelles visions métropolitaines de s’exprimer, cette élection peut-elle permettre à des forces politiques sans fief local, comme le Rassemblement national (RN, ex-Front national) ou la France insoumise (FI), de se créer une place ?

Le RN a du mal à percer, globalement, dans les agglomérations urbaines, qui intègrent pour l’instant rarement les zones périurbaines où il prospère électoralement. Il a donc du mal à exister dans cet espace-là. Pour la France insoumise, c’est autre chose. Il est possible qu’une relative pluralité de familles politiques soit en mesure de se faire représenter, donc il n’est pas improbable que les Verts et la FI tirent leur épingle du jeu. A moins que le système de découpage en circonscriptions n’amène à noyer leur présence... On sort aujourd’hui de la phase politique où les agendas métropolitains s’étaient standardisés autour des enjeux de compétition territoriale et d’équilibre, de mixité sociale. Ces politiques de compétition, de densification sont remises en question par les Verts, par la FI, il est donc possible que ces listes-là arrivent enfin à politiser les stratégies métropolitaines. En France, on a toujours eu du mal à politiser les enjeux urbains, parce que les élections municipales étaient uniquement perçues comme des tests nationaux. Aujourd’hui, avec tout ce qu’on dit sur l’arrogance des métropoles, la gentrification, l’explosion des prix du foncier, des loyers, la difficulté d’accéder au logement, le moment est mûr pour contester la norme métropolitaine qui s’est constituée dans les vingt dernières années.           

La métropole devra aussi se positionner par rapport à la ville de Lyon ou à la région Auvergne-Rhône-Alpes…

Maintenant qu’elles existent institutionnellement, les métropoles se sentent obligées de réfléchir à leur rapport avec les territoires adjacents, et de faire de l’aménagement du territoire. Ce que l’Etat a d’ailleurs de plus en plus de mal à assurer. Par exemple, si on développe l’agriculture biologique dans les zones rurales alentour, est-ce qu’elle n’a vocation à nourrir que les urbains ou est-ce que les ruraux peuvent en bénéficier aussi ? Un virage plus coopératif s’est engagé. A Lyon, il faudra voir : jusqu’à présent, ce qui s’exprimait, c’était une arrogance, plus vis-à-vis de la région que du département.

Quels sont les enjeux de cette évolution ?

Engager un débat sur le modèle de développement des métropoles. A l’heure actuelle, on entend beaucoup parler de déséquilibres entre les métropoles et le reste du territoire. A cet égard, les discours sont souvent caricaturaux. Il existe une vision misérabiliste du développement des territoires non métropolitains qui ne correspond à aucune réalité. Les zones rurales ne sont pas toutes des zones de déréliction et de paupérisation. Regardez la Vendée, le pays de Vitré ou, plus près de Lyon, la Maurienne. Par ailleurs, l’Etat continue largement à les favoriser en termes de transferts. Aujourd’hui, s’il y a des déséquilibres entre les métropoles et les territoires adjacents, c’est sur la localisation de l’emploi. Comment peut-on éviter une trop forte artificialisation des sols, tout en permettant de réduire les déplacements domicile-travail et les mobilités en répartissant mieux les activités et les emplois ? C’est une réflexion à mener à Lyon, mais aussi dans toutes les collectivités.

Toutes les communes du Grand Lyon ne compteront plus au moins un représentant dans le futur conseil métropolitain, en particulier celles au nord-ouest de l’agglomération. Qu’en pensez-vous ?

C’est une rupture avec la manière dont étaient pensés les équilibres institutionnels dans les intercommunalités. Au départ, les plus petites communes n’étaient pas forcément représentées. Puis il y a eu un rééquilibrage : on a fait en sorte que toutes les communes le soient par au moins un délégué et que la ville-centre n’ait pas de majorité absolue en sièges. On a réussi comme cela à intéresser les maires à la coopération intercommunale, même si cela a créé une surreprésentation des habitants des petites communes. Cet équilibre risque d’être brisé, c’est dommage, je pense que cela créera des effets de résistance à la métropole.

Alors que préconisez-vous ?

Personnellement, je plaide depuis longtemps pour un bicaméralisme métropolitain. Vous auriez une chambre de conseillers métropolitains qui représenterait de manière numériquement équitable le territoire, en acceptant la surreprésentation des gens qui habitent dans les plus grosses communes. Puis une autre chambre, à l’image du sénat américain, où chacune des communes aurait une représentation à peu près équivalente. Cela permettrait de créer un fédéralisme métropolitain, avec un espace où serait débattu l’intérêt commun métropolitain et un espace où pourraient être défendus des intérêts territoriaux.

« Que la presse régionale ou locale cesse d’être une presse de complaisance à l’égard du pouvoir local »

Le mode de scrutin permettra-t-il de rapprocher le citoyen de la décision politique, en lui donnant voix au chapitre ? Ou au contraire l’éloignera-t-il, en donnant moins de poids à la commune ?

C’est toute l'ambiguïté : créer un espace politique métropolitain, avec son parlement, ses systèmes de décisions, c’est forcément éloigner le citoyen de ses représentants, par rapport à l’espace communal. Des conseillers métropolitains auront mécaniquement moins de rapports charnels avec les territoires qu’ils représentent. Pourquoi ne pas imaginer que, de la même manière que les députés ont des permanences dans leur circonscription, les conseillers métropolitains aient aussi des permanences dans les territoires qu’ils sont censés représenter ? Ce n’est pas au moment où on se dit qu’il faut développer la démocratie participative qu’il faut supprimer les municipalités, c’est juste qu’elles ne sont pas à l’échelle… Donc il faut trouver des équilibres. Dans le fédéralisme, il y a des équilibres intéressants. Mais en France, le fédéralisme est un gros mot.

Comment expliquez-vous cette disproportion entre le poids réel des compétences intercommunales et le fait que leur gestion soit quasi-invisible pour le citoyen ?

Il est toujours intéressant de comparer le niveau intercommunal à celui européen. L’espace intercommunal, comme européen, est un espace où se décident de plus en plus de choses, où se distribuent de plus en plus de ressources, mais qui a du mal à exister. Ces deux échelles ont une tare congénitale : elles sont nouvelles et font concurrence à des espaces plus ancrés... Et les élus continuent à accréditer l’idée que tout se passe à l’ancienne échelle, nationale ou municipale, tout en se livrant, parce qu’ils n’ont pas le choix, à des jeux de négociations à l’échelle nouvelle. Le problème, c’est que ces jeux se jouent à huis clos, on est d’autant plus capable de faire des concessions qu’on le fait loin du regard du public. Vous avez donc des élus qui ont un intérêt objectif à se livrer à ces jeux intergouvernementaux et à les escamoter, à les rendre invisibles, pour préserver l’idée que tout se jouerait à l’échelle municipale, qu’ils maîtrisent mieux et où se joue l’élection.

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Au siège de la Métropole de Lyon. Photo : NB/Mediacités.

Quel travail faudrait-il que les élus mènent pour faire évoluer cette situation ?

Il faudrait par exemple qu’ils acceptent de dire explicitement ce qu’ils font en tant que conseiller métropolitain ou vice-président de la métropole, au quotidien, dans leurs interactions avec les citoyens. C’est aussi un peu la responsabilité des citoyens qui ne les interpellent que sur des enjeux municipaux. Et puis, idéalement, il faudrait que la presse régionale ou locale cesse d’être une presse de complaisance à l’égard du pouvoir local et donne plus d’épaisseur à ce qui se passe à l’échelle intercommunale. Qu’elle rende compte des tractations qui y ont lieu.

Court toujours le risque que les sujets paraissent très technocratiques, malgré leur importance…

En même temps, savoir où on localise l’effort de production de logements, où on met les logements sociaux, quels arbitrages on fait en termes d’investissement et de mobilité, ce n’est pas si technique et cela peut faire l’objet d’une politisation. Forcément, ça braque, si on révèle que les tractations entre les maires, à Lyon, c’est, par exemple : “Oui, on veut bien faire du logement social dans les communes des Monts d’Or, mais ce ne sera que pour les locaux”. On sait que cela se passe comme ça, des travaux ont été faits, on a réussi à faire accepter la production de logement social dans les communes rurales et bourgeoises de l’ouest lyonnais où ce n’était pas une habitude, et c’est une avancée... Mais la contrepartie a été le maintien d’une mainmise totale des maires dans les processus d’attribution, pour faire en sorte que ces logements soient réservés aux gens du cru et surtout à pas à des populations indésirables qui viendraient de l’extérieur.

Le phénomène a été documenté ?

Oui, mes collègues Eric Charmes et Max Rousseau ont travaillé, à Lyon, sur cette question : comment faire accepter la mixité ? De manière générale, on sait très bien que l’intercommunalité progresse chemin faisant, de façon très graduelle. Pour amener des élus à penser métropolitain et pour accepter les formes d’une solidarité territoriale. Il faut commencer mollo, d’abord leur faire accepter que le logement social n’est pas la porte ouverte à toute la misère du monde et comporte aussi des contreparties, en l’occurrence les laisser maîtres des attributions. C’est un exemple.

« Je crains qu’on ne jette le bébé métropolitain avec l’eau de cette institution »

Cette année, partout en France, des citoyens semblent vouloir peser directement dans la démocratie locale. On l’a vu notamment avec l’émergence des gilets jaunes ou de collectifs mobilisés autour d’enjeux locaux. Cette tendance peut-elle peser à Lyon, sur la scène métropolitaine ?

Ce qu’on peut craindre, c’est que ce désir très légitime de relocalisation du politique n’amène les citoyens à ne considérer la métropole institutionnelle que comme une machine à produire des politiques de compétitivité. Et donc, à considérer qu’il faut s’en débarrasser – comme espace de solidarité, de mise en réseau, d’échelle large de territoire. Je crains qu’on ne jette le bébé métropolitain avec l’eau de cette institution à laquelle on attribue, parfois à raison, un tas de tares technocratiques et peu démocratiques. Parce que les solidarités territoriales qui se jouent à l’échelle de la métropole existent de fait aujourd’hui : tant que les gens travailleront en dehors de la commune dans laquelle ils habitent, il sera compliqué de revenir à un souverainisme municipal. Tout l’enjeu de la construction de l’espace politique métropolitain est de permettre l’épanouissement des logiques de relocalisation, de démocratie participative et délibérative, et de les articuler à une pensée plus vaste qui permette de réfléchir à des solidarités entre communes à l’échelle d’une métropole. Aujourd’hui, il y a des forces politiques, côté gilets jaunes, côté FI, et tout un revival libertaire, partisans du municipalisme... Mais je n’ai pas encore bien vu ce que le municipalisme proposait sur les solidarités à l’échelle métropolitaine, sur comment gouverner la métropole.

Peut-on dire que Lyon est aujourd’hui un territoire laboratoire ? Ces évolutions peuvent se reproduire dans d’autres métropoles ?

Ce sera un laboratoire, parce qu’on va tester grandeur nature les effets du suffrage universel direct au conseil métropolitain. On va voir ses effets sur les questions de légitimité, les pratiques des élus, la place des enjeux métropolitains dans le débat. Et, je le dis depuis longtemps, mais je ne vois pas comment on pourra reculer plus longtemps devant l’élection au suffrage universel direct de tous les conseillers intercommunaux, partout. C’est compliqué de dire si le cas de Lyon sera ou non un succès, mais j’espère qu’il fera école.

De quoi les métropoles sont-elles le nom ?

Cet entretien s’inscrit dans une série lancée au mois d’avril dernier. A l’approche des élections locales de mars 2020 et du premier scrutin métropolitain au suffrage universel direct organisé dans le Grand Lyon, Mediacités vous propose de prendre un peu de recul avec des chercheurs et observateurs qui réfléchissent à l’évolution de la vie en ville et au phénomène de « métropolisation ». A retrouver :

1/ Les métropoles, « sources de toujours plus de ségrégation » – Entretien avec le géographe Guillaume Faburel.

2/ « La course à l’attractivité entre métropoles est perverse » – Entretien avec l’économiste Olivier Bouba-Olga.

3/ Alain Damasio : « J’observe une privatisation croissante de nos villes » – Entretien avec l’auteur de science-fiction Alain Damasio.

4/ « Les métropoles révolutionnent notre manière de penser le territoire » – Entretien avec la géographe Cynthia Ghorra-Gobin.