Mettre « l’éthique au cœur du politique », « diffuser une culture déontologique commune » parmi les élus et faire reculer « la défiance des citoyens » à l’égard de leurs représentants. En votant, le 30 septembre dernier, la création d’un Comité consultatif de déontologie et de transparence des élus de la ville de Lyon - appelez-le « CCDTE » - la majorité de l’écologiste Grégory Doucet lui a attribué de grandes missions. Mais l’instance aura-t-elle les moyens des ambitions affichées ? Mediacités a posé la question à Aurore Granero, maîtresse de conférence en droit public et membre de l’Observatoire de l’éthique publique.              

aurore-granero
Aurore Granero. Photo : DR.

Mediacités : En créant un tel comité, la ville de Lyon s’empare du sujet de la déontologie et de la transparence de ses élus, mais elle est loin d’être la première collectivité à le faire… 

Aurore Granero : En effet, la première, c’était la ville de Strasbourg qui, en 2014, a mis en place un référent déontologue, en l’occurrence un professeur d’université. Le mouvement s’est poursuivi dans plusieurs autres collectivités : la région Ile-de-France, également en 2014, la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui s’est dotée d’une structure collégiale de déontologie, puis la Métropole européenne de Lille ou encore la région Bourgogne-Franche-Comté avec un comité d’éthique régional.

En tant que membre de l’Observatoire de l’éthique publique, je salue cette initiative de la ville de Lyon car elle se fait en dehors du cadre de la loi. Celle-ci impose seulement un référent déontologue compétent à l'égard des agents et non des élus. Ce comité montre que les autorités lyonnaises ont conscience que l’exigence de transparence, de probité et de déontologie est nécessaire pour regagner la confiance des citoyens. Il entre aussi dans ce que j’appelle un mouvement pédagogique : ces dernières années, plusieurs lois ont assujetti les élus à un certain nombre d’obligations, or ils sont loin de toutes les connaître ! Au final ce comité est autant positif pour les citoyens que pour les élus eux-mêmes.

Le comité aura pour mission de conseiller les élus pour éviter notamment les conflits d’intérêts et de les sensibiliser aux règles déontologiques et aux évolutions législatives en la matière. L’initiative est-elle suffisamment ambitieuse ?

Les missions que vous décrivez sont celles que l’on retrouve dans les comités mis en place par d’autres collectivités. Par contre, je note que celui de la ville de Lyon ne pourra pas être saisi directement par un élu, ce qui pose un petit problème… Un comité compétent en matière de déontologie et de transparence devrait pouvoir être saisi par n’importe quel élu de la collectivité.

En l’occurrence, seul le maire de Lyon pourra saisir le « CCDTE ». Chloé Vidal, son adjointe chargée de la démocratie locale et de la redevabilité, l’a justifié en arguant que chaque groupe politique sera représenté au sein du comité et pourra y inscrire un dossier à l’ordre du jour, et en avançant qu’élargir la saisine permise à tous les élus posait le défi de la confidentialité car l’instance comptera douze membres.

Ça, c’est un vrai problème ! Douze membres pour un comité de déontologie, c’est pléthorique. Normalement, on en compte trois ou cinq, pas plus. A douze, pour avoir une rapidité d’action, c’est compliqué… Je doute sérieusement de son efficacité. L’autre problème, c’est la présence d’élus [sur les douze membres, six seront des conseillers municipaux, soit un par groupe politique].

C’est-à-dire ?

Dans ce genre de comité, le fait qu’il n’y ait pas d’élus est un gage d’indépendance indispensable. Dans la plupart des instances que je connais siègent des personnalités qualifiées - des magistrats, des professionnels du droit, des universitaires - sans élus. Ou alors c’est très marginal.

Dans la mesure où tous les groupes politiques seront représentés, cela ne permet-il pas d’éviter que le comité soit récupéré politiquement par un bord ou un autre ? 

Sa composition l’en préserve effectivement, mais mes réserves concernent les missions du comité. Jamais un élu ne va demander à le saisir, via son groupe politique, pour une question le concernant vu le nombre de personnes qui y siègent et ceux qui y siègent. C’est très différent du fonctionnement d’un référent déontologue compétent pour les agents, qui est saisi de manière anonyme et qui rend un rapport. Le choix de la ville de Lyon est vraiment étrange… Par ailleurs, si chaque groupe envoie l’élu de son choix dans ce comité, la première des choses serait que celui-ci ait bénéficié d’une formation sur la déontologie. Sinon, c’est problématique…

« Permettre la saisine citoyenne aurait été un gage de transparence supplémentaire »

Pour revenir à la saisine du comité, aurait-il été judicieux de l’ouvrir aux citoyens ? 

Évidemment ! Permettre la saisine citoyenne aurait été un gage de transparence supplémentaire. Pour éviter les engorgement, il existe des solutions : en Bourgogne-Franche-Comté, par exemple, le comité d’éthique régional peut être saisi par un collectif d’au moins 1000 citoyens. Mais, de façon générale, dans les autres comités de déontologie et d’éthique, la saisine est autrement plus ouverte que celle du comité lyonnais limitée au maire : à l’exécutif, à tous les élus ou même à toute personne qui aurait connaissance d’un manquement.

Outre les élus, six personnes qualifiées siègeront au sein de l’instance : deux magistrats, deux universitaires, un citoyen engagé (dans un conseil de quartier ou dans une association de lutte contre la corruption) et un professionnel qui travaille ou a travaillé au contrôle d’une administration publique. Est-ce le bon casting ?

Plusieurs choses m’embêtent. D’abord, je pense qu’il aurait été indispensable de compter dans ce comité le référent déontologue compétent à l’égard des agents, parce qu’il y a beaucoup de liens en matière de déontologie entre les agents et les élus. Deuxième point : le bénévolat. La participation au comité lyonnais ne donne pas droit à la perception d’indemnités ou de vacations, comme le stipule la délibération du conseil municipal [voir le document ci-dessous]. Or, si on souhaite qu’il soit véritablement efficace et opérant, il faut rémunérer les gens. Un bon point toutefois : la place réservée à un représentant citoyen. Il pourra aussi se rendre compte des charges qui pèsent sur les élus. Reste à voir à quelles informations les membres du comité auront accès car ce n’est pas encore très clair.

> Ci-dessous, le projet de délibération voté le 30 septembre 2021 par le conseil municipal de Lyon :                     

delib deont

Les avis du comité ne seront que consultatifs… Pouvait-il en être autrement ?

Comme la loi ne prévoit pas la constitution de ces comités, mais aussi parce que les élus bénéficient du libre exercice de leur mandat, la réponse est non. Par contre, rendre des avis qui sont publics, c’est une bonne chose. La ville s’est engagée à faire un bilan de l’activité de l’instance et à communiquer dessus. Cela devrait forcer un peu les élus à faire preuve de transparence et de prudence... Encore une fois, tout dépendra des travaux qui seront menés.

Un tel comité renforce-t-il les droits des élus d’opposition ?

Oui parce que justement le bilan du comité pourra faire état de leur respect pendant les séances. Mais c’est tout ! Il n’y aura pas de conséquences juridiques. Les citoyens seront avertis du respect ou non des droits de l’opposition. C’est déjà un grand pas.

En conseil municipal, Chloé Vidal a déclaré que par sa création ce comité induisait « une forme de renouvellement des pratiques démocratiques locales ». Quel peut être le réel impact d’une telle instance ?

C’est un signal fort qui est donné aux citoyens car rien n’obligeait les élus à le faire. Cela permet aux citoyens de savoir comment a été dépensé l’argent public. C’est aussi une manière pour les élus de leur rendre des comptes. Enfin le comité peut permettre de faire davantage comprendre les enjeux des mandats et les charges des élus. Je pense que cette exigence de transparence ne peut être que bien accueillie par les Lyonnais.

ChloeVidal
L'adjointe au maire de Lyon Chloé Vidal. Image : capture d'écran conseil municipal.

D’autres collectivités, comme Strasbourg, ont préféré recruter un référent déontologue plutôt que de créer un comité ou une commission comme à Lyon. Quelle est la meilleure option ?

Pour moi, la meilleure solution, c’est un comité restreint - trois personnes - où ne siègent aucun élu. Un comité uniquement composé de personnalités qualifiées, avec des compétences en matière de déontologie et de transparence, et indépendantes donc rémunérées. Le choix de ces membres devrait faire l’objet d’une décision de l’assemblée délibérante sur proposition d’une commission et on pourrait, pourquoi pas, donner à l’opposition le choix de nommer le président de ce comité.

Sur quels aspects les élus ont-ils des progrès à faire en matière de déontologie ?

Incontestablement, les choses ont évolué ces dernières années. La preuve avec la création de ce comité à Lyon. Elles ont changé car les élus eux-mêmes prennent conscience que cet effort de transparence et de probité est nécessaire pour restaurer la confiance des citoyens. Mais - car il y a un mais - la marche est lente, surtout en termes de conflits d’intérêts où les dérives sont les plus nombreuses.

Concrètement ?

Il existe trois types de conflits d’intérêts : 1/ Quand l’élu cherche un enrichissement personnel. Heureusement, ces conflits sont les plus rares, mais il y en a encore. 2/ Quand l’élu, parce qu’il ne connaît pas la législation, participe de bonne foi à une délibération alors qu’il est en conflit d’intérêts et sans que cela n’implique d’enrichissement personnel. 3/ Le dernier cas est plus insidieux et dû, pour le coup, à la mauvaise foi. Il s’agit d’élus qui ne cherchent pas un enrichissement personnel mais qui vont permettre à des proches, famille ou amis, d’obtenir un quelconque intérêt. Ces conflits d’intérêts sont bien plus fréquents que les abus et les détournements d'argent.

Contrairement à la ville, la métropole de Lyon ne s’est pas engagée dans la création d’un comité de déontologie…

Ce n’est pas propre à Lyon : il y a vraiment un angle mort sur les élus intercommunaux. Cela vient du fait qu’ils sont peu connus des citoyens alors que ce sont eux qui disposent de l’argent et des compétences importantes. Face au développement de tous ces comités consultatifs, je pense, qu’à un moment donné, il faudrait une cohérence, une articulation, que tous les comités soient dotés des mêmes missions et organisés de la même façon pour plus d’efficacité. On pourrait aussi imaginer que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, qui a des compétences au niveau national, se dote de délégués territoriaux. Ceux-ci remplaceraient ces comités consultatifs dans les métropoles, les mairies et les autres collectivités.

Autrement dit, il faut en passer par la loi ?

L’Observatoire de l’éthique publique avait proposé un amendement pour étendre les compétences du référent déontologue aux élus. Il n’a pas été suivi. On va recommencer à faire appel au législateur pour qu’il y ait vraiment un cadre législatif en matière de probité et de déontologie à l’égard de tous les élus. Mais déjà - et j’insiste - la loi devrait les obliger à suivre une formation sur la déontologie et la transparence.

Ce qu’en pense Anticor

« C’est clairement un pas dans le bon sens. » Pauline Matveef, référente de l’association de lutte contre la corruption Anticor dans le Rhône, salue la création du Comité consultatif de déontologie et de transparence des élus de la ville de Lyon. « Même si le dispositif est perfectible, on est très content qu’il soit mis en place et que, parmi les centaines de sujets que les élus ont à traiter, il se passe quelque chose concernant l’éthique, affirme-t-elle. Sur le fonctionnement, nous sommes très satisfaits qu’une place soit réservée à un représentant des citoyens et que toutes les formations politiques du conseil municipal puissent siéger. Après, on a quelques réserves comme sur le nombre de réunions. Deux par an [le minimum requis d’après la délibération], avec des gens qui font plein d’autres choses par ailleurs… Il faudra voir qui travaille vraiment ! On restera vigilant sur la mise en place du comité. »

« Je regrette par ailleurs que la question de la déontologie soit scindée entre agents et élus, poursuit Pauline Matveef. J’aurais préféré une grande instance commune. Ceci dit, il sera toujours plus facile de perfectionner quelque chose d’existant que de créer un comité de toute pièce. Enfin, je note que la ville se distingue de la Métropole. Bientôt dix-huit mois après le début du mandat, on attend toujours qu’il se passe quelque chose du côté du Grand Lyon en matière de déontologie… »

A (re)lire sur Mediacités