Marie Caussimont est chercheuse en comptabilité à l’université Toulouse Capitole, rattachée à l’unité CNRS de la Toulouse School of Management. Commissaire aux comptes, elle a travaillé comme auditrice pour de grandes entreprises, et soutenu sa thèse en 2015 sur l’audit externe des collectivités locales. Son constat est clair : les collectivités locales sont les seuls organismes publics en France à brasser des budgets d’ampleur sans disposer de certification extérieure systématique de leurs comptes. Une réalité qui contraste avec la gestion des comptes de l’État, des hôpitaux publics, des universités et aussi des grandes entreprises privées. Et qui a de quoi indigner les contribuables.

Mediacités : Dans le cadre de votre thèse portant sur l’audit externe des collectivités locales, vous avez interrogé les Français pour savoir s’ils jugeaient utile de faire certifier les comptes de leurs collectivités locales. Qu’en est-il ressorti ?

J’ai réalisé une enquête auprès de 23 000 citoyens, élus et agents publics, et j’ai eu 500 retours, essentiellement de citoyens et d’agents publics, et de douze élus. La grande majorité des répondants souhaite la certification des comptes [voir définition dans l'encadré ci-dessous] et un audit approfondi de la gestion. Ils veulent s’assurer que les comptes de leur commune sont fiables. Depuis les années 2000, il y a eu beaucoup d’évolutions dans la gestion des comptes publics. Mais les collectivités locales ont, en grande partie, échappé à ce mouvement. Même si quelques réglementations ont pu voir le jour (notamment une loi sur les mégadonnées leur imposant la publication de quelques jeux de données), bien souvent elles ne sont pas appliquées et restent insuffisantes.

Pourquoi estimez-vous que les collectivités bénéficient d’un régime privilégié ?

Entre 2000 et 2010, il y a eu un mouvement législatif très fort pour la certification des comptes de l’État. Des lois ont également été promulguées pour imposer cette certification au Parlement, aux hôpitaux, à la sécurité sociale, aux offices HLM… Les universités, critiquées par certains pour leur mauvaise gestion, se sont également vues imposer cette exigence presque du jour au lendemain. En 2007, Nicolas Sarkozy a même parlé d’une « révolution de l’audit ».

Malgré deux tentatives, à la fin des années 1980 puis dans les années 2000, les collectivités locales sont les seules grandes administrations publiques à être passées au travers des mailles du filet. Cela s’explique par le fait que les parlementaires, à même de faire évoluer les lois, ont souvent des mandats d’élus locaux. En tant qu’élus, ils ont intérêt à communiquer sur des éléments favorables à leur réélection. De plus, la raréfaction des ressources locales les dissuade de dépenser de l’argent pour améliorer la qualité de leurs comptes. Sachant que les élus locaux gèrent 57% de l’investissement public en France, la contrepartie en termes d’exigence et de contrôle semble bien faible !

Quelle est la conséquence de cette absence de certification des comptes ?

Les citoyens peuvent trouver, à condition d’être très patients, le total des recettes et des dépenses de leur collectivité locale, et avoir accès au budget prévisionnel de leur métropole ou de leur commune. Mais il est plus rare d’accéder aux bilans comptables détaillés. Les données les plus facilement trouvables sont incomplètes, souvent techniques et donc difficiles à décrypter. Surtout, la ventilation par postes n’est ni claire ni exhaustive. Ainsi, les annexes au bilan principal de la ville de Lyon de 2017 annoncent pour la section d’investissement 164 millions d’euros de recettes, dont 154 millions de recettes « non ventilables ». La part des dépenses « non ventilables », 125 millions d’euros, représente également une importante part des dépenses (209 millions d’euros). Il s’agit d’un grand fourre-tout comptable incroyable.

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L'hôtel de ville de Lyon. Photo : N.Barriquand/Mediacités.

De plus, les cabinets des maires affichent quelques chiffres bien choisis pour valoriser leurs actions. Impossible, donc, pour les électeurs, de repérer d’éventuels dysfonctionnements, des écarts avec les promesses formulées ou des profits indus. D’autant qu’il n’existe quasiment pas de comptabilité analytique. On trouve les investissements, les frais de fonctionnement, les crédits reconduits, mais pas la part spécifique du budget qui est allouée à la sécurité ou à l’accueil de la petite enfance. Presque aucune infographie ne synthétise de façon claire et systématique la répartition du budget par secteur ou par quartier. Pour accéder à ces données, le citoyen doit compiler lui-même une dizaine de bilans. À Toulouse Métropole, par exemple, il y a plusieurs budgets annexes pour les cimetières, l’assainissement, les aérodromes ou encore l’orchestre et le théâtre du Capitole, et un budget principal où tout le reste est mélangé.

Les informations sont-elles seulement lacunaires ou parfois fausses ?

Non seulement les budgets sont lacunaires, mais ils ne sont pas sincères : les collectivités sont tenues de répondre à l’obligation juridique de présenter des budgets à l’équilibre, alors qu’en réalité elles sont souvent déficitaires. Certaines préparent des comptes consolidés, mais bien souvent, dans les comptes de grandes collectivités, on est surpris de trouver des provisions et même des dettes qui semblent largement sous-évaluées ; ou encore l’absence totale de stocks, comme dans le bilan comptable de gestion de 2017 de Nantes Métropole, ce qui est hallucinant pour une grande structure. Quand une ville ou une métropole a des délégations de services publics et des contrats, qu’elle emploie des milliers d’employés, elle doit avoir des stocks de fournitures, de carburants, de pièces détachées pour les engins, etc. Mais elles ne font pas d’inventaires systématiques. De ce fait, certaines informations ne sont pas transmises au comptable public.

De même, le chiffre de 952 millions d’euros d’immobilisations en cours dans le bilan 2017 de Nantes Métropole (c’est-à-dire des biens non encore mis en service, travaux non terminés par exemple), à côté de près de trois milliards d’immobilisations [voir définition dans l'encadré ci-dessous], pose question. À moins qu’il y ait d’immenses chantiers en cours à Nantes, cela peut signifier qu’ils ont un important retard sur leur comptabilité, ce qui les amène à présenter certains projets déjà terminés comme étant en cours.

Certaines pratiques sont ubuesques. Lorsqu’un rond-point est remplacé, alors qu’il a été réalisé deux ans auparavant, il est inscrit dans une nouvelle ligne d’investissement, mais le précédent ouvrage ne disparaît pas de la rubrique « immobilisation ». Ledit rond point peut ainsi apparaître deux ou trois fois dans le même bilan. Parfois encore, les heures supplémentaires des forces de police ne sont pas provisionnées. Dans les comptes de certains départements, j’ai pu constater qu’il n’y avait aucun euro de provision pour la protection juridique des risques de litiges. On marche sur la tête !

Qui s’occupe de la comptabilité des collectivités ?

Les petites communes n’ont souvent aucune comptabilité en interne ou se contentent, dans les faits, d’une comptabilité de trésorerie. Le seul référent est le comptable public qui dépend de Bercy et qui n’est pas sur place. Ce rôle, hérité de la décentralisation, partait d’une bonne intention : éviter les malversations et les fraudes. Sauf qu’il manque aujourd’hui de pouvoir et de moyens. Dans les grandes collectivités, une direction financière fait le lien avec le comptable de Bercy, mais le directeur général des services ou le cabinet du maire n’a pas toujours d’outil de pilotage. Et dans certaines grandes métropoles aux budgets atteignant des centaines de millions, il n’y a pas de contrôleur de gestion.

Y a-t-il de meilleurs élèves que la France ?

Au Royaume-Uni, les villes et les comtés publient régulièrement leurs comptes avec des graphiques synthétiques, où l’on voit les parts du budget allouées à chaque domaine de la vie publique. Dans les pays du nord de l’Europe, en Amérique du nord, en Océanie, plus récemment en Italie, et même dans certains pays asiatiques à économie libérale, les citoyens sont informés précisément des recettes et des dépenses ; les comptes sont certifiés par des auditeurs externes et publiés systématiquement.

La France, en tant que pays industrialisé, mérite le bonnet d’âne en termes de transparence des comptes publics. Cette opacité s’explique par des problèmes structurels et culturels. Le référentiel est antédiluvien et doit évoluer. La preuve : l’expression « avoir une vision comptable » est synonyme d’étroitesse d’esprit, alors que la comptabilité n’est qu’un langage et un instrument de pilotage.

L’argent est tabou en France. D’ailleurs, l’une des plus grandes villes de France a longtemps hésité à demander aux concessionnaires exploitant l’un de ses monuments, via des dizaines de délégations de service public, de fournir des comptes sur leur exploitation. La commune ignorait si lesdits concessionnaires étaient bénéficiaires.

Ce régime d’exception dont jouissent les collectivités locales est-il légal ?

Non. Un texte législatif de 1978 prévoit la divulgation des comptes locaux. De plus, l’article 47-2 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, impose que les comptes des administrations publiques soient réguliers et sincères. Ils doivent donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. Mais des pratiques très anciennes rendent impossible l’application de cet arsenal juridique. N’importe quel connaisseur en comptabilité privée tomberait de sa chaise en regardant les comptes publics des collectivités ! Les plans comptables d’une petite entreprise sont bien plus modernes et exigeants que ce qui s’applique encore début 2020 aux collectivités.

Nous violons également une directive européenne de 2011, qui impose aux États membres de mettre en place un système de comptabilité publique soumis à un audit indépendant et externe, et couvrant de manière exhaustive et cohérente l’activité de l’État y compris des collectivités locales. La France s’expose à des sanctions financières et l’État le sait très bien.

L’État ne peut-il pas obliger les collectivités à appliquer la loi ?

Les comptables publics de Bercy tiennent la comptabilité officielle des collectivités, mais ils ont un gros problème d’effectifs, et acceptent donc de traiter des données lacunaires. Les collectivités ont pris de mauvaises habitudes en n’indiquant que partiellement les provisions pour risques de litiges, en n’inventoriant ni leurs stocks ni leurs immobilisations. Elles ne transmettent pas systématiquement aux comptables publics leurs factures de fin d’année. Reportées l’année suivante, ces factures alimentent un déficit galopant masqué.

Pendant longtemps, plusieurs communes n’ont pas indiqué dans leurs comptes leurs emprunts toxiques, comme le révélait Libération en 2011. Bercy propose d’aider les collectivités à améliorer la fiabilité de leurs comptes, via un service optionnel. Mais ces dernières y renoncent, tant le chantier s’annonce de longue haleine.

N’y a-t-il jamais de contrôles ?

Les magistrats des Chambres régionales des comptes font des audits. Mais étant donné qu’ils sont 400 pour 36 000 communes, ils contrôlent les collectivités moyennes tous les six ans seulement et les grandes collectivités tous les quatre ans. Ils vérifient les comptes du comptable public, mais sont obligés, par manque de moyens humains et matériels, de cibler quelques postes clé, le personnel ou les procédures d’appel d’offres par exemple. De plus, les Chambres régionales des comptes ont pour seul pouvoir, à l’égard des collectivités, de sanctionner les infractions pénales, aucunement la mauvaise gestion. Dans ce domaine, les magistrats se contentent donc d'émettre des recommandations, que les collectivités n’ont aucune obligation d’appliquer.

La loi NOTRe (portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, ndlr), promulguée en 2015, a mis en place une expérimentation d’une durée de sept ans sur la certification des comptes des collectivités locales, sous l’égide de la Cour des comptes, avec 25 collectivités locales volontaires. Toulouse Métropole est la seule métropole à y participer. Un premier bilan à mi-parcours montre qu’il reste un long chemin à parcourir avant de disposer de comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de la situation financière des collectivités. Autre enseignement : le fait que la fiabilisation des comptes doit faire l’objet de mesures rapides et d’envergure.

Que faudrait-il faire pour que les pratiques évoluent pour de bon ?

Il faudrait mandater des auditeurs extérieurs pour vérifier que les comptes des collectivités correspondent aux normes applicables, et contraindre ainsi les administrations à transmettre au comptable public toutes les informations nécessaires à un bilan fiable, y compris leurs dettes et leur patrimoine.

Cette certification représente pour les collectivités un risque de voir leurs comptes dégringoler, comme cela s’est passé pour les universités, qui avaient publié des comptes partiels et non exhaustifs pendant des années. La loi NOTRe n’a abouti à aucune obligation légale, seulement à une expérimentation. Or la troisième étape de la décentralisation, dont on parle beaucoup, n’aura pas de sens si elle ne permet pas à la France de s’améliorer sur cet aspect, vital pour la démocratie.

Mini lexique de comptabilité :

Certification des comptes : La certification est une mission d’audit externe des comptes qui consiste à exprimer une opinion sur la conformité des comptes au référentiel comptable qui leur est applicable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle conduit à se prononcer également sur leur sincérité, ce qui la distingue de la vérification.

Immobilisation : Désigne une réalisation dont la collectivité (ou l’entreprise) tirera des avantages futurs, au-delà de l’exercice sur lequel la dépense a été faite. Il peut s’agit de la construction d’une école, de l’achat de matériel informatique, ou de la réalisation d’un rond-point par exemple.

Armelle Parion
Armelle Parion collabore avec Mediacités Toulouse depuis octobre 2018, enthousiaste d’avoir trouvé un média qui fait la part belle aux enquêtes. Correspondante pendant neuf ans pour le Parisien-Aujourd’hui en France, elle a aussi travaillé pour la radio (Radio France, Radio Solidaire) ainsi que des supports économiques (Touléco) et culturels (Lettre du spectacle).