Moins de 11 % d’absentéisme au conseil métropolitain, plus de 30 % dans les commissions d’appel d’offres, près de 47 % dans les commissions thématiques… Les niveaux d’absence moyens des élus de la MEL, calculés par Mediacités depuis le début de la mandature, vous étonnent-ils ?

Je voudrais d’abord souligner un paradoxe. Les élus communautaires sont le plus présents dans l’instance qui a le moins de poids et où il y a le moins de débats : le conseil métropolitain [c'est à dire l'assemblée plénière, ndlr]. Comme vous en faites l’hypothèse dans votre article, le fait que les séances soient filmées peut inciter à cette participation. Tout comme les mesures prises par l’exécutif pour éviter que ne soit renvoyée la mauvaise image de rangs désertés. Mais l’assiduité des élus ne suffit pas : tout concourt à faire de cette instance une simple chambre d’enregistrement.

La réalité du processus de décision se situe en effet en amont de ces assemblées plénières publiques, dans des instances à huis clos. C’est le cas des bureaux de communauté urbaine et des réunions de présidents de groupe. C’est là que se font les grands accords et que l’on désamorce les critiques et les divergences avant qu'elles ne soient publiques. C’est là, aussi, que sont annoncés les coups qui seront joués dans l’après-midi ou le soir. Car les oppositions qui se manifestent parfois lors du conseil sont très souvent orchestrées. En fait, elles ne surprennent personne. Tout cela donne l’impression que cette instance ne sert à rien.

Vous n’exagérez pas un peu ?

Desage
Fabien Desage, maître de conférence en science politique à l’université de Lille

Non. Certes, c’est là où se votent les délibérations - c’est la loi. Mais la très grande majorité des élus de la MEL n’ouvre pas la bouche en plénière durant tout leur mandat ! Et beaucoup en profitent pour faire autre chose comme j’ai pu le relater dans ma thèse : surfer sur internet, travailler sur leur ordinateur, discuter, voire jouer aux cartes en ligne... C’est assez surréaliste, mais c’est ce qui arrive quand on crée des instances sans enjeux, sans discussion importante. On s’y ennuie ! Je trouve fondamentalement dangereux de faire exister des instances dans lesquelles il n’y a pas de débats et où l’enjeu principal consiste à faire passer les 400 délibérations en quelques heures. L’effet ne peut qu’être négatif pour le citoyen. Cela dit, personne ne regarde vraiment ni ne sait ce qui se passe dans ce conseil. Il y a un absentéisme citoyen total, et il suffit d’assister une fois à un conseil pour comprendre pourquoi.

Et dans les commissions thématiques ? Pourquoi les conseillers sont-ils si peu présents ?

Je ne suis pas étonné par le niveau d’absence très élevé des élus cumulards, que vous relevez dans votre papier. Pour eux, comme pour les élus influents en général, aller en commission n’est pas très important. Quand une politique concerne leur commune, ils négocient directement auprès du vice-président ou des services. Ces derniers se déplacent d’ailleurs pour préparer une délibération qui tienne compte de leur avis. Ils peuvent aussi compter sur le président de leur groupe pour porter leur position en amont. Si les élus cumulards désertent les commissions, ce n’est pas d’abord par manque de temps. Mais parce qu’ils disposent d’autres canaux pour peser sur les décisions.

A l’inverse, la présence est un peu l’arme des plus faibles : ceux qui n’ont pas les signaux d’alerte, ceux qui sont moins connectés avec les services de la MEL, qui sont moins bien informés. Participer aux commissions reste un enjeu pour les élus des petites communes désireux de faire un point avec un responsable technique de la métropole ou pour des élus plus « secondaires » qui cherchent un espace où exister. Cela peut aussi intéresser les conseillers d’opposition de grandes villes en quête d’information, car celle-ci est souvent cadenassée par le maire au niveau de la commune.

Au delà des motifs personnels avancés par les élus - difficulté à concilier plusieurs mandats ou une activité professionnelle -, que dit l’absentéisme sur le fonctionnement de la MEL ?

Le taux élevé d’absentéisme en commissions reflète le mécanisme véritable de la décision communautaire. La politique publique y est d’abord le fruit de relations bilatérales : entre le maire et les services ou entre le maire et l’exécutif. La conception d’un conseiller communautaire jouant un rôle dans l’élaboration des politiques publiques à l’échelle de l’ensemble du territoire n’existe pas. ll est perçu, au mieux, comme un garde-fou des intérêts de sa commune. Pour l’essentiel, il va se sentir concerné quand son territoire est concerné. Il y a quelques exceptions, chez les vice-présidents thématiques notamment, mais elles sont peu nombreuses et peu durables.

L'absentéisme des élus de la Métropole européenne de Lille est limité à près de 11 % en moyenne lors des conseils communautaires mais atteint 47 % en commissions thématiques. Illustration Jean Paul Van Der Elst

Lire aussi : Métropole de Lille : l'absentéisme persistant des élus

La communauté urbaine et les métropoles n’ont pas été conçues comme des lieux de délibération politique mais comme des machines où s’élaborent en permanence des compromis, à huis clos. Les instances reflètent ce fonctionnement. Ce sont des tamis successifs dans lesquels on va surtout chercher à éliminer le moindre différend afin d'éviter de fâcher un maire et de créer un débat au Conseil. Les commissions participent à ce système de filtrage et à cette « micro-physique du consensus communautaire », ainsi que j’ai qualifié ce fonctionnement dans ma thèse. Mais elles ne constituent pas un rouage décisif. Les réunions de présidents de groupe ou de bureau, la rencontre entre un maire, un vice-président ou un service, sont plus importantes.

C’est ce que nous dit Roger Vicot, maire délégué de Lomme, conseiller départemental et absent à 90 % de ses commissions à la MEL...

Il a malheureusement raison. Le texte qui arrive en commission correspond à ce qui a été élaboré en bilatéral avec la commune. Il n’y a pas vraiment de matière à débat. D’ailleurs, il y a une chasse gardée communale. Un conseiller de Templemars se gardera bien de donner un avis sur un problème de voirie de Lomme. Et réciproquement. Du coup, ça ne rend pas le sujet très intéressant. Et cela n’incite pas les élus des autres communes à venir en commission.

L’absentéisme des élus s’expliquerait donc moins par un problème de comportement des élus que par un dysfonctionnement plus général de l’institution...

Il constitue effectivement l’un des corolaires du dysfonctionnement des instances, de la difficulté d’avoir des débats au niveau communautaire, des négociations bilatérales avec les communes, du fait que les maires aient souvent un droit de veto sur les politiques menées par l’intercommunalité sur leur sol… L’absentéisme des élus n’est pas la cause du problème démocratique à la MEL , il en est l'un des symptômes. Par ailleurs, comme il est difficile pour un citoyen de comprendre le processus de décision de la Métropole, les élus ont plus de facilité pour sécher les commissions. Personne ne les pousse pas à y aller pour défendre tel ou tel point de vue.                             

Pourtant l’assiduité fait partie des obligations de tout élu local, comme le rappelle la Charte de l’élu local ou le règlement intérieur de la MEL.

Vous avez raison de pointer ça. Ce n’est pas un mince problème en soi.

Sauf qu'en suivant votre analyse, si l’absentéisme n’est pas le problème principal, cela a-t-il vraiment un sens de le sanctionner ?

Vous pouvez effectivement poser la question ainsi. La meilleure preuve étant qu’il n’y a pas de problème d’absentéisme des élus au conseil de communauté. En fait, ils sont tenus quasiment par une camisole à leur siège ! On leur a dit à un moment : « On va vous supprimer une partie de vos indemnités si vous ratez trois conseils consécutifs ». Mais quel problème a-t-on résolu si, lorsqu'ils viennent, ils n’ont rien à y faire ? S'ils ne peuvent pas intervenir pour dire : « Sur tel point, ça ne va pas. Mes concitoyens ou mes militants veulent qu’on ait un débat la dessus ». S’ils se comportent comme des élus fantoches ou des godillots, leur présence ne présente aucun intérêt. On peut faire un parallèle avec l’abstention : faut-il rendre le vote obligatoire si les gens ne se sentent pas concernés ? Ça ne résout pas le problème de la défiance envers la représentation.

Les conseillers de la MEL sont désignés de façon indirecte, par fléchage d’élus lors des élections municipales. Une élection au suffrage universel direct constituerait-elle un début de réponse au problème démocratique que vous dénoncez ?

Probablement que l’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, dans le cadre d’un scrutin déconnecté de la circonscription communale (et donc sous la forme d’un scrutin de liste à la proportionnelle au niveau du territoire de la MEL) pousserait les élus à se comporter différemment, et à faire campagne sur des enjeux communautaires. Cela permettrait également de rompre avec le formidable déséquilibre démocratique des intercommunalités où, pour prendre l’exemple de la MEL, une commune de 230 habitants peut avoir actuellement autant de représentants qu’une de 10 000 ! Mais on n’en prend pas le chemin puisque la mise en oeuvre du suffrage universel direct est sans cesse repoussée aux calendes grecques, avec un président de la MEL qui a clairement indiqué lors de sa rencontre récente avec le président Macron autour de la réforme des départements qu’il était défavorable à ce mode de scrutin... L’exécutif national est fragilisé, il essaye de donner des gages aux élus locaux. Il y a peu de chances qu’il impose une réforme électorale que beaucoup de ces derniers refusent, préférant maintenir un certain confort du fonctionnement consensuel actuel. Les périls de cet évitement de la démocratie, ici comme ailleurs, sont pourtant immenses et produisent à terme des effets bien pires que ceux qu’ils cherchent à éviter...

Seance_MEL

Lire aussi la précédente interview de Fabien Desage : « Les intercommunalités sont des prisons dorées pour les élus »