Mediacités vous en parlait en juillet dernier : l’agglomération de Dunkerque – 200 000 habitants – deviendra, en septembre 2018, la plus grande de France à instaurer la gratuité de son réseau de transports en commun. La mesure est déjà expérimentée les week-ends depuis 2015. La ville du Nord devancera ainsi la communauté d’agglomération de Niort – 120 000 habitants –, dont le réseau de bus est passé en accès libre en septembre 2017. Qui sera la prochaine ?

Aujourd’hui, seules quinze agglomérations françaises ont franchi le pas de la gratuité totale. Et neuf autres ont opté pour une gratuité partielle. Il s’agit pour la plupart de villes de taille modeste, comme Aubagne, Compiègne ou Châteauroux, mais des villes plus importantes, à l’instar de Dunkerque, ont sauté le pas ces dernières années. Les partisans de la gratuité se laissent désormais aller à des rêves de grandeurs avec un exemple en tête : Tallinn. La capitale de l’Estonie – 450 000 habitants – a opté pour la gratuité depuis 2013. Sans compter cette information, rendue publique la semaine dernière : le gouvernement fédéral allemand réfléchit à l'instauration, d'ici à la fin de l'année, de la gratuité des transports en commun dans cinq villes (dont Bonn et Essen, respectivement 300 000 et 600 000 habitants) pour lutter contre la pollution de l'air. De quoi inspirer les grandes métropoles hexagonales ? Pas dans l’immédiat… Mediacités vous explique pourquoi.       

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A Lyon – alors que le ticket unitaire TCL passera le 1er mars à 1,90 euros contre 1,80 aujourd’hui  –, rares sont ceux à défendre l’idée de la gratuité des transports. En 2014, un collectif militant visant à « organiser la fraude sur le réseau TCL et revendiquer l’accès libre et gratuit aux transports publics à Lyon » a bien été créé, mais il semble très peu actif quatre ans plus tard. Contrairement à Grenoble, où un même rassemblement organise depuis quelques mois des débats publics sur la question, en s’appuyant sur la promesse de campagne du maire Eric Piolle (EELV) d’instaurer la gratuité pour les 18-25 ans. Même la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (Fnaut), l’un des interlocuteurs clefs du secteur, ne cache pas son opposition à la gratuité totale. Une telle mesure « prive le transport public de ressources conséquentes [et] n’entraîne qu’un faible report modal », estime-t-elle. En clair : rendre gratuit les transports en commun n’attirerait que peu de nouveaux usagers. Même position du côté du Gart, l’association des collectivités locales pour les questions de mobilités. Enfin, sans surprise, l’Union des transports publics et ferroviaires (UTP), l’organisation professionnelle du secteur, ne cache pas non plus son hostilité à la mesure.              

A Lyon, la gratuité uniquement pour les élections

Qu’en est-il du côté des élus ? Aucun, dans l’agglomération lyonnaise, n’a enfourché le cheval de bataille de la gratuité. « Je ne vois pas pourquoi les transports seraient plus gratuits que le pain ou l’eau », coupe Pierre Hémon, conseiller (EELV) de la Métropole de Lyon et élu du Sytral, l’autorité organisatrice des transports. Même de manière occasionnelle, pas question de céder aux sirènes de la gratuité. De mémoire de Rhodanien, les Transports en commun lyonnais (TCL) n’ont été en libre accès qu’une seule journée : le 14 mars 2014, à l’occasion d’un pic de pollution… et à quelques jours des élections municipales. Depuis, l’opération n’a jamais été renouvelée alors que d’autres pics de pollution ont été observés. Le Sytral a préféré lancer récemment le « Tick’Air », à 3 euros la journée (contre 5,60 euros pour un ticket journée classique) commercialisé en cas de niveau 2 d’alerte pollution déclenché par la préfecture. « La gratuité pour les pics de pollution, c’est entre 200 et 300 000 euros de perte par jour », fait valoir Pierre Hémon.

Du côté des universitaires lyonnais, le débat divise. Si les uns défendent des « choix politiques », certes coûteux, mais visant à améliorer l’utilité sociale des transports en commun, d’autres dénoncent une idée « simpliste », qui empêcherait de s’attaquer au vrai problème de la place de la voiture dans les agglomérations.

> LIRE NOS INTERVIEWS DES UNIVERSITAIRE YVES CROZET ET MAXIME HURÉ : Transports gratuits : "chimère" ou "question de volonté politique" ?

Reste que le principal argument contre la gratuité prend surtout des airs de lapalissade : elle coûte cher. Mais combien au juste ? Combien coûtent actuellement nos réseaux de transports en commun et qui les finance ?

En moyenne, en France, les entreprises et les administrations sont de loin les premiers contributeurs – on vous explique tout cela un peu plus bas –, avec 47% du financement des réseaux. Viennent ensuite les collectivités locales (35%) et puis, loin derrière, les usagers (17%) et l’Etat (1%), selon les chiffres du Gart. Cette moyenne cache de grandes différences entre les petites et moyennes villes d’une part et les métropoles d’autre part. Pour savoir qui fait rouler les tramways, métros et bus de Lyon, Lille, Toulouse et Nantes, Mediacités a compilé un certain nombre de données éparses et inégalement accessibles, auprès des autorités organisatrices et des collectivités des quatre métropoles où est implanté votre journal. Non sans quelques difficultés, notamment du côté de Lille [lire notre encadré En coulisses]. Résultat, néanmoins, avec l’infographie comparative ci-dessous [cliquez sur les cercles des "arrêts de la ligne" pour faire défiler les informations].  

Le ticket ne fait pas tout…

Premier constat, comme au niveau national, les usagers des quatre métropoles sont loin de financer la majorité du coût des transports en commun. A Lyon, un peu plus d’un quart des recettes (27,2%) seulement provient de la billettique. Cette part augmente fortement à Nantes (40%) mais chute à Toulouse (18,8%). Il s’agit d’un chiffre clef pour évaluer le coût de la gratuité : il représente en quelque sorte le manque à gagner en cas d’ouverture du réseau, qu’il faudrait bien compenser, sauf à diminuer la qualité du service ou à freiner les dépenses d’investissement. Plus cette part est faible, plus l’hypothèse de la gratuité semble envisageable.

Tramway à Lyon. Photo : N.Certes/Mediacités.

A Dunkerque, la part de la billetterie représente près de 10% des recettes soit un manque à gagner de 4,5 millions d’euros par an une fois que la gratuité sera instaurée. Plus le réseau est grand, plus la perte éventuelle serait importante : à Lyon, les recettes commerciales dépassent ainsi les 230 millions d’euros par an. Le gouffre financier serait autrement plus compliqué à combler. Quoique. La perte de ces recettes pourrait être en partie compensée par les économies réalisées sur la billettique : distribution des tickets, tourniquets anti-fraude, gestion des abonnements, contrôles des usagers…

Difficile néanmoins de chiffrer précisément ces dépenses. Contacté, l’opérateur toulousain Tisseo précise que sa campagne contre la fraude réalisée en 2017 « est estimée à 1,5 million d’euros » (supports de communication, frais de personnel…). Une dépense à mettre en perspective avec le coût de la fraude, évalué à 10 millions d’euros par an par le réseau de la ville rose. A Lille, la masse salariale des contrôleurs et les coûts de fonctionnement de la lutte contre la fraude représentent environ « 17 millions d’euros » par an, estime la métropole, contre 10 millions d’euros de pertes estimées liées à la fraude.

Taux de couverture : Lyon à la pointe, Lille à la traîne

Pour comparer les réseaux de transports en commun entre eux, les chercheurs et les professionnels du secteur utilisent un autre indicateur : « le R/D ». Cette formule correspond au taux de couverture des dépenses d’exploitation du réseau par les recettes commerciales. Pas de panique, on vous explique ! Ce chiffre permet d’évaluer dans quelle mesure, grâce essentiellement à la vente de tickets et d’abonnements, un réseau peut financer son fonctionnement quotidien.

Paradoxe : malgré la hausse du prix des tickets, ce taux a tendance à diminuer ces dernières années. Autrement dit, les recettes liées aux usagers couvrent de moins en moins les dépenses d’exploitation car celles-ci augmentent plus rapidement, notamment au fur et à mesure que le réseau s’étend (via des prolongements de ligne de métro voire la promesse de nouvelles lignes comme le fameux "métro E" de l'Ouest lyonnais, des créations de lignes de bus…). En moyenne, hors Île-de-France, ce taux s’établit à 31,6%. Il est légèrement supérieur dans les agglomérations de plus de 250 000 habitants du fait de transports collectifs lourds, comme des métros ou des tramways.

Autobus articulé à la porte de Douai sur le réseau Transpole de Lille. Photo: CC/Billy69150

Là encore, d’une métropole à une autre, les situations diffèrent. Ainsi, Lyon est de très loin la ville avec le meilleur taux de couverture (près de 58%). Pour une densité presque équivalente (autour de 1900 habitants desservis au kilomètre carré), le réseau lillois Transpole n’affiche qu’un taux de 30%, soit plus de cinq points en dessous de la moyenne des réseaux de sa catégorie. A l’inverse, près d’un tiers des dépenses d’exploitation de Tisseo, à Toulouse, sont couvertes par les recettes commerciales, quand bien même son réseau est beaucoup moins dense. A Nantes, la Semitan affiche un taux de 43%, plutôt proportionnel à la densité de son réseau. Selon que l’on soit pour ou contre la gratuité, ce taux peut s’analyser différemment. Si les bons résultats de Lyon sont une force du point de vue des finances des collectivités locales (qui ont donc moins besoin d’investir), ils peuvent au contraire devenir un handicap en cas de passage à la gratuité : plus dépendant de ses recettes commerciales, le réseau aurait plus de mal à franchir le cap.

Difficile pour autant de se baser uniquement sur le R/D pour évaluer la question de la gratuité. Cet indicateur ne prend en effet pas du tout en compte les dépenses d’investissements nécessaires à l’entretien et au développement des réseaux. Des sommes loin d’être négligeables : rien que pour le Sytral lyonnais, le plan de mandat 2015-2020 prévoit plus d’un milliard d’euros d’investissements. Une somme impossible à financer avec les seules recettes commerciales, alors qu’elles ne couvrent qu’un tiers des coûts de fonctionnement.

Métro de Lyon, à la station Guillotière. Photo : N.Barriquand/Mediacités

Les collectivités, garantes des investissements

A ce stade, le contribuable entre en scène pour soulager l’usager. Pour maintenir un niveau d’investissement optimal et éviter une hausse des tarifs insoutenable, les collectivités mettent la main au portefeuille. Raisonnablement, contexte de diminution des dotations de l’Etat oblige. A l’échelle nationale, les subventions publiques représentent 35% des recettes des réseaux de transports urbains. Ce ratio a tendance à diminuer dans les plus grandes agglomérations : à Lyon, Nantes, Lille et Toulouse, la part des collectivités territoriales représente environ un quart des dépenses totales. Surtout, ce sont elles qui donnent l’impulsion aux grands projets d’aménagement ou décident du prolongement d’un métro.

En tant que délégataires d’un service public, les collectivités confient l’exploitation du réseau à des opérateurs, qu’il s’agisse d’un groupe privé (Keolis, filiale de la SNCF à Lyon et Lille), d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) dans le cas de Tisseo Voyageurs, à Toulouse, ou d’une société d’économie mixte avec la Semitan à Nantes. Les conventions renouvelées régulièrement, donnent lieu à des mises en concurrence acharnées, comme à Lille en 2017, où Keolis a dû faire face à une offre de Transdev.

> A lire les articles de Mediacités Lille sur la bataille Keolis - Transdev :

« Marché des transports en commun de Lille : l’incroyable bévue de la Métropole »

« Transports lillois : Keolis joue à qui veut perdre des millions »

« Transports : les dessous d’un contrat à 2 milliards »

« L’incroyable fiasco du métro »

Entreprises et administrations : poules aux œufs d’or ?

Sans elle, les transports en commun de nos métropoles ne circuleraient pas. Tous les employeurs de plus de 11 salariés présents dans le périmètre d’une Autorité organisatrice de la mobilité (AOM, comme le Sytral à Lyon) doivent s’acquitter d’une taxe. Son nom : le Versement transport (VT). Un impôt basé sur la masse salariale, dont le taux est encadré par la loi. Cette taxe ne concerne pas que le secteur privé. « Près de 40% des contributeurs au VT sont des administrations, établissements d’enseignement, hôpitaux… », souligne l’UTP. Sur le terrain, la plupart des agglomérations ont atteint la taxation maximale autorisée : 1,85% à Lyon, 2% à Nantes, Toulouse et Lille (le taux diminue pour les communes en périphérie).

Le tramway nantais, à proximité de la station Bretagne. Photo : WikiCommins/Billy69150

« Jusqu’à présent, le versement transport a été le principal recours de trésorerie pour faire face aux besoins croissants de financement des transports en commun », note le chercheur Cyprien Richer dans la revue Métropolitiques, avant de s’interroger sur l’avenir de cet impôt qui « semble avoir atteint un plafond ». Problème : alors qu’une hausse trop importante des tarifs payés par les usagers semble difficilement envisageable politiquement, les collectivités cherchent également à réduire la part de leur financement. Dès lors, il ne reste que le VT. Mais son éventuelle hausse provoquerait, on s’en doute, une bronca de la part du monde économique. En cas de mise en place de la gratuité, les employeurs pourraient cependant voir une partie de leurs frais allégés : elles n’auraient plus à rembourser la moitié des abonnements de leurs salariés, comme la loi les y oblige.

La gratuité peut-elle s’appliquer sans hausse du Versement transport ? A Dunkerque le taux de 1,55% n’a pas augmenté depuis 2011. Mais dans une grande métropole, une telle hausse paraît incontournable, sauf à imaginer d’autres modes de financement. Certains évoquent ainsi la création d’une taxe sur la plus-value réalisée par les propriétaires immobiliers grâce aux aménagements des transports en commun, lors de l’arrivée d’une nouvelle ligne de métro par exemple. D’autres prônent la mise en place de péages urbains ou de taxes sur le stationnement, afin de financer les transports en commun tout en incitant à les utiliser au détriment de la voiture. L’idée d’un nouvel impôt local est également évoquée. Reste à convaincre les électeurs de l’utilité économique, sociale ou environnementale d’une telle mesure. Faute de quoi la gratuité se paierait au prix fort… dans les urnes.

En démarrant cette enquête, nous ne pensions pas mettre le doigt sur un sujet aussi sensible… Dans le domaine des transports en commun, les informations sont souvent parcellaires, chaque réseau ou collectivité ayant tendance à publier les chiffres qui lui sont favorables et à laisser les autres dans l’ombre.
Depuis le début du mois de janvier, nous avons contacté chaque autorité organisatrice de la mobilité des quatre métropoles couvertes pour leur demander de nous transmettre des informations basiques concernant leur budget, la répartition de leurs recettes, etc. Des informations partagées entre les opérateurs et les collectivités, que nous avons finalement mis près d’un mois à rassembler, non sans mal. Certains ont joué le jeu, comme Tisseo à Toulouse, qui a répondu à l’intégralité de nos questions. D’autres publient déjà une bonne partie de ces informations de manière lisible sur leur site Internet, comme le Sytral à Lyon, qui nous a transmis les informations manquantes après quelques relances. A Nantes, la métropole nous a transmis des informations parcellaires, qu’il nous a fallu compléter de notre côté.
Mais les difficultés se sont concentrées du côté de la capitale des Hauts-de-France. La Métropole européenne de Lille (MEL) nous a signalé après un mois d’échanges qu’elle « ne souhaitait pas répondre à [nos] questions » concernant les finances du réseau Transpole. Motif : une nouvelle concession de service public (CSP) est en cours de renouvellement avec Keolis Lille, opérateur du réseau – Mediacités Lille a d’ailleurs enquêté sur le sujet –, et les chiffres du budget 2017 « ne reflètent pas notre nouvelle CSP dont l’un des objectifs majeurs est d’améliorer l’efficience économique du service (…). Nous pourrons répondre de façon beaucoup plus précise d’ici deux mois, mais actuellement c’est prématuré », estime la collectivité.
Autrement dit : la métropole de Lille refuse de nous transmettre les éléments du budget 2017 au motif qu’ils ne lui sont pas favorables. Problématique en termes de transparence, concernant un service public financé par l’impôt, les subventions publiques et les usagers… Nous avons néanmoins maintenu le réseau Transpole dans notre infographie comparative en nous basant sur les quelques informations disponibles en ligne et dans la presse.