Emmanuel Macron l’avait annoncé dès la campagne présidentielle : le secteur du logement social ferait l’objet d’une grande réforme. Il a tenu sa promesse. Les bailleurs sociaux sont notamment priés de compenser une baisse des APL - autrement dit une dépense de l’Etat -, par une baisse équivalente des loyers.  Ce dispositif complexe, qui porte le nom de Réduction de loyer de solidarité ou RLS, est donc pris en charge par les organismes et sociétés HLM qui se retrouvent avec un manque à gagner de 1,3 milliard d’euros par an (des mesures de compensation ont toutefois été prises à hauteur de 400 millions en mars dernier).

A Toulouse et en Haute-Garonne, cette perte financière intervient après plus de dix ans d’efforts pour combler le manque de logements sociaux. Alors que la demande explose (+41 %), Mediacités a cherché à savoir quelles étaient les conséquences de ce désengagement de l’Etat. Le tour du problème en quatre questions.

Toulouse construit-elle assez de logements sociaux ?

Non. Même si l’effort de la Ville rose est réel. Elle a longtemps fait partie des métropoles sous-dotées en matière de logement social. Mais elle a effectué un rattrapage au cours des 20 dernières années. « L’État privilégiait les grandes régions industrielles du Nord et de l’Est avant d’opérer un rééquilibrage à partir des années 90 », explique Marie-Christine Jaillet, enseignante-chercheure à l’université de Toulouse-Jean-Jaurès, spécialiste du logement social. Un mouvement engagé notamment sous l’impulsion de la loi SRU . Résultat, Toulouse a dépassé les 21 % de logements sociaux en 2017 alors qu’elle n’en comptait que 14 % en 1999.                              

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Entre 2013 et 2018, le parc social a gagné plus de 10 000 logements sur le territoire de la Métropole, évoluant de 53 160 à 63 471 unités, soit une hausse de 19,4 %. La progression est forte mais néanmoins insuffisante pour faire face à une demande qui a explosé de 41 % sur la même période, passant de 23 230 dossiers de demande à 32 760. Résultat, le taux de satisfaction des demandes est tombé de 30 % par an (avec 6982 attributions) en 2013 à 26,3 % (8620 attributions) cinq ans plus tard.

Comment expliquer cette dégradation ? La croissance exceptionnelle de la population de l’agglomération Toulousaine n’est pas constituée que de cadres, loin s’en faut. Elle est aussi alimentée par des catégories modestes. « La part de la demande de logement social chez les nouveaux arrivants est plus importante que chez ceux qui résident déjà dans l’agglomération », souligne Luc Laventure, directeur général de l’office public Toulouse Métropole Habitat.

Quel sera l'impact de la réforme des APL ?

Ce sont surtout les projets de construction des organismes publics et des sociétés à capitaux publics qui risquent d'en subir les conséquences. Le secteur privé devrait mieux gérer la contrainte.

Le ministère du logement est bien conscient que sa réforme des APL et la Réduction de Loyer de Solidarité (RLS) vont se traduire par une perte sèche pour les bailleurs sociaux. Il les invite donc à vendre chaque année environ 1 % de leurs logements pour la compenser. Problème, Toulouse Métropole Habitat a mis en oeuvre des cessions de patrimoine dès 2015. L’office public HLM de la métropole toulousaine a ainsi commercialisé 0,8 % de son parc l’année dernière, ce qui lui a permis d'augmenter ses fonds propres et de booster la construction, de 350 appartements locatifs en 2016 à près de 700 en 2018. Il ne peut donc plus actionner à nouveau ce levier pour trouver de l'argent frais.

Franck Biasotto, président de Toulouse Métropole Habitat et macroniste de la première heure, le reconnaît d'ailleurs  : « Avec la RLS, tout en maintenant cette part de ventes, nous projetons une forte baisse de nos fonds propres et donc de notre production de logements locatifs à moyen terme ». Concrètement, le rythme annuel de construction tombera à 400 logements par an à partir de 2022. Soit une chute de 43 % par rapport à l’année dernière.                           

Le constat est identique du côté de la SA des Chalets, organisme HLM dont le conseil départemental de Haute-Garonne est actionnaire majoritaire. La production annuelle de logements locatifs devrait diminuer tout aussi fortement à partir de 2021, chutant de « plus de 600 à 350 », confirme à Mediacités Jean-Michel Fabre, membre du conseil d’administration de cette société et par ailleurs président de l’USH Occitanie et Vice-président du Conseil Départemental de la Haute-Garonne en charge du logement.

Heureusement, le premier bailleur social public de France, CDC Habitat Social, émanation de la Caisse des Dépôts, se montre à l'inverse très optimiste. Jean-Baptiste Desanlis, son directeur inter-régional, assure à Mediacités pouvoir augmenter nettement sa production de logements sur Toulouse, grâce à une recapitalisation de la CDC. « Nous avons un engagement à construire 430 logements locatifs sociaux par an jusqu’à 2025, contre 250 à 300 aujourd’hui », précise-t-il.

La baisse des APL ne devrait pas non plus avoir de conséquences négatives pour les bailleurs sociaux privés qui disposent d’autres sources de financement. C’est notamment le cas de ceux qui relèvent du groupe Action Logement (à Toulouse : Promologis, 3F Occitanie...) qui collecte la taxe du « 1 % Logement » sur les salaires. « Le groupe a procédé à une profonde réorganisation de ses entités, et les recapitalise selon les besoins. Le mot d’ordre est : maintenez la production », explique Maryse Prat, présidente de La Cité Jardins, entreprise d’habitat social membre d’Action Logement.

Les collectivités locales vont-elles compenser le désengagement de l’Etat ?

« Dès les premières annonces en 2017, nous avons publié avec Carole Delga un communiqué de protestation devant cette perspective de casse du logement social », rappelle Marie Piqué, vice-présidente (PCF) de la Région Occitanie en charge du Logement social. Pour autant, le conseil régional a fait le choix de ne pas venir compenser la baisse des APL. Le montant de ses subventions à la construction de logements sociaux, de résidences étudiantes, de foyers de jeunes travailleurs reste ainsi inchangé à 12 millions d’euros par an.

De son côté, le Conseil Départemental de Haute-Garonne a voté en juillet un plan Logement doté de 107 millions d’euros pour les 6 prochaines années. L’institution met l’accent sur la construction de logements sociaux en zone rurale, notamment sur les petits appartements PLAI destinés aux personnes âgées et en situation de handicap, avec des aides pouvant aller jusqu’à 28 000 euros par logement. « Nous renforçons nos aides aux bailleurs sociaux car ceux-ci, qui ne se bousculent déjà pas dans les territoires ruraux, risquent d’y être complètement absents avec la politique actuelle. En effet, dans un projet de construction de logements sociaux, il devient crucial d’anticiper la revente à moyen terme de quelques logements pour équilibrer le modèle économique du programme. Or, les acquéreurs ne se bousculent pas à la campagne », détaille Jean-Michel Fabre.

Un autre problème vient encore s’ajouter à la réduction de l’effort de l’État : la flambée des prix du foncier, particulièrement dans l’agglomération Toulousaine. Ce qui complique l’objectif d’y maintenir des loyers faibles pour les logements sociaux. « En juin 2018, nous avons signé avec nos partenaires (EPFL - Etablissement public financier local, USH Occitanie, Oppidea...) une stratégie visant à produire au moins 50 % de logements sociaux en maîtrise d’ouvrage directe, indique Franck Biasotto, le président de l’office public HLM de la métropole. Il s’agit de constituer des réserves foncières en compensant la hausse des prix grâce à des aides publiques ». Pour mener cette politique, l’EPFL de Toulouse et Toulouse Métropole mobilisent respectivement 3 millions et 1 million d’euros.

Quelles conséquences pour les ménages les plus pauvres  ?

En 2018, les ménages sous le seuil de pauvreté étaient à l'origine de 55 % des demandes de logements sociaux dans le département de la Haute-Garonne. Ils bénéficiaient de 56 % des attributions de logements. « Nous pensons donc que le parc social joue pleinement son rôle », en conclut Jean-Michel Fabre, président de l’Union Sociale de l’Habitat et Vice-président du Conseil Départemental de la Haute-Garonne en charge du logement.

De fait, deux types de logements locatifs sont potentiellement accessibles aux ménages pauvres. Si les PLAI sont entièrement destinés aux plus modestes, les PLUS, conçus pour un plafond de ressources plus élevé, leur sont attribués dans une proportion de 50 à 80 %, en fonction des bailleurs sociaux et des territoires du département. L'effort effectué en leur direction est donc réel. Mais il est tragiquement insuffisant comme le montrent les chiffres que Mediacités a pu récupérer.

En 2018, en effet, quelque 5588 ménages se situant sous le seuil de pauvreté ont pu emménager dans un logement social l'année dernière, selon l’USH Occitanie qui a compilé ces chiffres à notre demande. Ce bilan comptabilise seulement ceux qui n’étaient pas déjà dans le parc social du département au moment de leur demande. Or, il restait encore 17 259 demandes non satisfaites dans cette catégorie à la fin de l’année dernière. 

Malheureusement, les constructions programmées au même moment sont très loin de pouvoir résorber la file d'attente. En 2018, la Haute-Garonne a engagé la production de 1049 logements PLAI et de 1968 PLUS. Ce qui représente moins de 20 % de la demande en souffrance. Face à un tel retard, la baisse des moyens d'une partie des bailleurs sociaux n'est donc pas une bonne nouvelle.

Reste que les logements sociaux sont encore trop chers pour les plus démunis. Selon la Cour des Comptes, les ménages aux revenus les plus bas - de l'ordre de 20 % des plafonds de ressources, soit environ 340 euros par mois pour une personne seule -, sont exclus des attributions. Ils sont alors orientés vers les structures de l’hébergement d’urgence. Des solutions provisoires, en théorie, mais qui durent plus longtemps que prévu. Comme la pénurie de logements sociaux. 

Comment sont attribués les logements sociaux

Les décisions des commissions d'attribution de logements qui siègent chez les bailleurs sociaux se fondent sur de multiples critères. Ces derniers ne se limitent pas, en effet, aux plafonds de ressources associés aux différentes catégories de logements sociaux : PLAI, PLUS et PLS.

Les commissions regardent aussi de très près le critère de solvabilité ou « taux d’effort » : en clair le loyer ne doit pas représenter plus d'un certain pourcentage des revenus. Mais celui varie de 20 % à 30 % selon les organismes HLM ! Egalement très observé : le « reste à vivre », une fois payé le loyer et les charges (eau, gaz, électricité...). Il doit atteindre au moins de 10 à 12 euros par jour. 

Le montant du loyer est lui-aussi soumis à de fortes variations. Il peut différer notablement entre le neuf et l’ancien. Ainsi, pour un T3 récent de 70 mètres carrés, qui correspond au gros de la production à Toulouse, le loyer s’étale de 5 euros le mètre carré pour un PLAI à 6,5 euros pour un PLUS. Pour la même surface, dans le parc ancien, notamment dans les quartiers prioritaires de politique de la ville (QPV), ils tournent autour de 3 à 3,5 euros du mètre carré. Ce qui change la donne dans l’attribution de logements à des familles modestes. Cela ne clôt pas la liste des critères. On peut encore citer le parcours du ménage, ou le niveau d’urgence de la demande... 

 

Cet article concerne la promesse :
« Maintenir la construction de logement social et de logement abordable »
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