Le conseil municipal de Vaulx-en-Velin vire à l’orage ce lundi 11 avril. « Je suis la police de l’assemblée », assène la maire socialiste Hélène Geoffroy avant de couper le micro d’un élu. Son tort ? Avoir abordé un sujet qui n’était pas à l’ordre du jour – il s'agissait, en l’occurrence, du retrait à un ancien adjoint de la délégation... "droits de l'homme". Les esprits s’échauffent, le public s’en mêle. Dix minutes d'interruption ramèneront un peu de calme dans cette séance marathon – sept heures –, ponctuée de joutes verbales entre majorité et opposition.

« Ingrat », « frustrant » et même « dégradant » : les élus municipaux qui tiennent tête à leur majorité ne manquent pas d’adjectifs pour décrire leur rôle. Non-transmission de documents, droit d'expression réduit à quelques lignes dans le journal de la ville... Nombre d'entre eux peinent à exercer convenablement leur mandat, alors même qu'ils disposent – ou sont censés disposer – d'un certain nombre de droits garantis par le Code général des collectivités territoriales. Nous y reviendrons. 

De Meyzieu à Grigny, de Charbonnières-les-Bains à Rillieux-la-Pape, en passant par Lyon, Villeurbanne ou Oullins, Mediacités a interrogé pendant près de deux mois des dizaines d'opposants municipaux. A tous, nous avons posé une série de questions sur les droits dont ils disposaient en tant qu'élu. Objectif : déterminer si tel ou tel maire respecte ou non les règles du jeu démocratique.

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Alors que se profilent les élections municipales de mars 2020, notre enquête - inédite - dessine un baromètre de la démocratie locale. Elle concerne les 45 communes du Grand Lyon de plus de 3500 habitants, seuil à partir duquel la loi prévoit des dispositions particulières pour les groupes d'opposants [lire, à la fin de notre article, l'encadré sur notre méthodologie]. Principal enseignement : dans 27 municipalités – soit plus de la moitié de notre échantillon –, leurs droits sont entravés, voire bafoués, à des degrés divers. 

Notre travail de collecte d'informations nous a permis de dresser la carte interactive ci-dessous. Passez votre souris sur la commune qui vous intéresse pour afficher les informations qui s'y rapportent. Il ne s'agit pas d'un classement mais de la photographie d'une multitude de situations municipales, dans laquelle sont distingués, en vert, les (rares) bons élèves et, en rouge, les (nombreux) mauvais.

Quatre communes "rouges", emblématiques des difficultés des élus d'opposition, ont retenu notre attention : 

Picto opposition51/ RILLIEUX-LA-PAPE Dans la commune du jeune LR Alexandre Vincendet, élu en 2014, les groupes d'opposition avaient l'habitude de disposer de la grande salle de réunion. C'est terminé depuis 2016. En remplacement, la mairie leur a attribué un bureau de 10 mètres carré. « Vous avez déjà essayé de faire rentrer sept personnes dans 10 mètres carrés ? », fustige le socialiste Marc Cachard, chef de file de l'opposition rilliarde. Contactée, la municipalité affirme ne pas avoir reçu de plainte. « Ce n’est quand même pas à nous de faire le travail de l’opposition », s’agace le chef de cabinet du maire Thibaud Vincendeau. La loi prévoit que, dans les communes de plus de 3500 habitants, les élus minoritaires disposent d'un local s'ils en font la demande. Mais en ce qui concerne la surface, le mobilier, l'équipement informatique et téléphonique ou la localisation du bureau, tout cela est laissé à l'appréciation de chaque maire. 

2/ SAINT-CYR-AU-MONT-D'OR Dans la bucolique commune de Marc Grivel, par ailleurs premier vice-président de la Métropole de Lyon, la majorité fait parfois preuve d'une conception toute particulière du droit d'expression des élus d'opposition. Après une passe d'armes avec le maire, la conseillère Christelle Guyot (adjointe lors du précédent mandat) a ainsi eu la désagréable surprise de constater que l’échange n’avait pas été retranscrit dans le procès-verbal du conseil municipal. Suite à ses contestations, son propos a été réintégré... mais les réponses de Marc Grivel ont été complètement modifiées, déplore-t-elle. Autre entorse : la tribune libre des opposants de Saint-Cyr n’a pas été publiée pendant les quatre premiers mois de 2019 sur le site de la commune. « Un oubli », selon la mairie.

3/ JONAGE Un peu trop curieuse la majorité de Jonage ? « On a un jour retrouvé notre courrier, adressé par la Chambre régionale des comptes, ouvert », s'agace l'opposant Laurent Chervier (la commune a fait l'objet d'un rapport de la CRC publié en février 2015). Depuis il prend ses précautions : « On se fait envoyer tous les courriers de cet ordre à nos adresses personnelles ». Contacté par Mediacités, via le cabinet du maire, la majorité n'a pas souhaité répondre à nos questions. Autre grief formulé contre la municipalité de Lucien Barge : une forte tendance à ne pas répondre aux demandes d’informations et de documents administratifs de l’opposition. Un classique.

4/ VERNAISON En plus de priver l’opposition de documents officiels et de ne réunir que très rarement les commissions, la majorité conduite par André Vaganay répond systématiquement aux tribunes des élus d’opposition publiée dans le journal municipal. Une pratique légale qui permet de ne jamais laisser le dernier mot à ses opposants !

Rétention d'informations

« Face à des maires tout-puissants, il n’y a pas vraiment de contre-pouvoir », considère Clotilde Ripoull, présidente de l’Association nationale des élus d’opposition (AÉLO). « La décentralisation a été réfléchie en termes d'équilibre entre Paris et le territoire. On a rapproché le pouvoir du territoire, ce qui est une bonne chose, sauf qu’on n’a pas eu de réflexion sur l’équilibre interne du fonctionnement du pouvoir à l’échelle des collectivités locales, analyse-t-elle. En tant qu'opposants, notre rôle consiste avant tout à contrôler l'exécutif municipal. » Encore faut-il en avoir les moyens...                                           

Tous les conseillers municipaux le savent : déchiffrer les comptes publics d’une commune ou les subtilités d’un appel d’offres d’urbanistes est un travail long et fastidieux. L’opération vire à la mission impossible quand la municipalité complique l’accès aux documents officiels. Dans la bouche de nos interlocuteurs, la rétention d'informations est la difficulté la plus fréquente à l'exercice du mandat d'opposant. Le droit d’information est pourtant garanti par le Code général des collectivités territoriales (article L.2121-13) : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ». Mais entre la théorie et la pratique...

« Le travail d’élu d’opposition est impossible, on a accès à rien »

Selon notre baromètre, un tiers des communes de la métropole lyonnaise pratiquent une forme de rétention d’informations. « Le travail d’élu d’opposition est impossible, on a accès à rien, on doit se battre pour avoir des informations. Sans cela, impossible de construire nos argumentaires », s’agace par exemple Jean-Marie Léone, élu minoritaire à Chassieu. « Ils [la majorité] gagnent du temps et cela nous empêche de bien travailler », insiste-t-il. Même complainte du côté de la ville-centre. « Cela fait des semaines qu’on demande des documents concernant la délinquance à Lyon. En vain », se lamentait, au début de l'été, Stéphane Guilland, président du groupe LR au conseil municipal de Lyon. « Le travail avec la majorité était plus facile avec Georges Képénékian qu’avec Gérard Collomb... », ajoute-t-il.

Quand les informations sont communiquées – parfois après plusieurs semaines d'attente –, certaines municipalités usent encore d'astuces pour en compliquer l'accès. A Meyzieu, la ville demande aux élus d'opposition de consulter les documents officiels en mairie, aux horaires d'ouverture. « Pas facile de s’y rendre quand on est pris soi-même par son propre métier », pointe un conseiller municipal.

Quand une majorité refuse de transmettre des informations, reste la méthode forte : saisir la Commission d’accès aux documents administratifs ( Cada ). Processus là encore fastidieux et chronophage – les délais de traitement sont d’environ quatre mois. Peu de conseillers municipaux l'utilisent. Selon les données de la Cada, entre 130 et 170 recours sont envoyés chaque année par des élus d’opposition. Un chiffre dérisoire dans un pays qui compte 35 000 communes. Pour devancer ce genre de demandes, la Cada fait néanmoins œuvre de pédagogie : elle communique auprès des personnes responsables de l'accès aux documents administratifs (Prada) pour sensibiliser les municipalités au droit d'information des élus d'opposition. « Nous vivons dans une société qui veut plus de transparence », commente Christelle Guichard, secrétaire générale de la Cada.                                           

Commissions en sommeil, voire dans le coma            

Picto opposition3Urbanisme, social, écoles et petite enfance, environnement : les commissions municipales sont – en théorie – les lieux où se construit le travail d'une mairie. Elles ont pour mission de préparer la rédaction des délibérations votées en conseil. Ces instances thématiques sont ouvertes aux membres de l'opposition. Elle doivent, selon la loi, « respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l’expression pluraliste des élus ». Selon la jurisprudence, chaque tendance politique représentée au conseil municipal doit même disposer d'au moins un représentant dans chaque commission. Des dispositions stratégiques, donc, pour être informé, participer et influer sur la conduite des affaires de la commune. Sauf que...

Dans nombre de municipalités du Grand Lyon [voir notre carte interactive], ces commissions se réunissent de manière sporadique quand elles ne sont pas tout simplement mises en sommeil. D'après notre enquête, au moins cinq communes comptent des commissions qui ne se sont réunies pas plus d'une fois depuis le début du mandat. « La commission laïcité est carrément dans un coma profond depuis plusieurs mois », illustre le socialiste Lotfi Ben Khelifa, élu d’opposition à Vénissieux. Rien d'illégal : aucune règle n'oblige les mairies à réunir de manière régulière ces commissions. Mais problématique : les commissions fantômes privent un peu plus les opposants d'informations. 

« Ils [la majorité] se servent de nos tribunes comme levier pour alimenter la leur »

Picto opposition7On les trouve en général dans les dernières pages du journal municipal. Depuis une loi de 2002 relative à la démocratie de proximité, les élus minoritaires ont le droit de disposer d'une tribune d’expression libre dans la publication de leur ville. Objectif : apporter aux administrés une vision complémentaire, souvent contradictoire, à celle de la majorité sur les affaires de la commune. Sauf que, là encore, il y a loin entre la pratique et l'esprit de la loi. La législation reste lacunaire : elle n'impose aucun format de tribune. Résultat, la moitié des oppositions interrogées dans notre enquête doivent résumer leurs propos en moins de 2000 caractères espaces compris (soit l'équivalent des quatre premiers paragraphes du présent article). Un peu court pour pointer les possibles défaillances d'une majorité et détailler des projets alternatifs.

L'exercice de « l'expression libre » est aussi nuancé par les délais de transmission du texte. Les tribunes sont demandées des semaines, parfois des mois, avant la parution du journal municipal, créant de facto un décalage entre les actualités de la commune et les enjeux soulevés par les élus d’opposition. Cette situation permet aussi à certaines majorités de répondre directement à la tribune de l’opposition. On n'observe jamais la réciproque. « Ils [la majorité] se servent de nos tribunes comme levier pour alimenter la leur », pointe Alain Cornet, opposant à Meyzieu. Là encore, l'astuce n’est pas illégale, comme précisé plus haut pour le cas de Vernaison, mais elle affaiblit la parole, déjà réduite, des élus d’opposition.

Picto opposition4Ce peu de considération pour l’expression des voix discordantes, le Vénissian Lotfi Ben Khelifa en a fait les frais. L’opposant à la maire communiste Michèle Picard a intenté un recours au tribunal administratif de Lyon en 2017. Le motif ? Les groupes d’opposition ne bénéficient pas d'espace d'expression dans le mal-nommé journal « Expressions ». Subtilités de la vie politique de Vénissieux, la ville publie son propre magazine, « Singulier pluriel », qui ménage une place à l'opposition municipale, mais il ne paraît qu'une seule fois par an. Parallèlement, la municipalité finance à hauteur de 699 000 euros le bimensuel « Expressions » dans lequel elle communique allègrement. La majorité se défend en avançant que la rédaction d’« Expressions » est totalement indépendante, il n'en reste pas moins que la subvention municipale représente 82% du budget du titre et qu'il est dirigé par une colistière de la maire [(re)lire notre enquête « Le lent crépuscule des banlieues rouges lyonnaises »]. Débouté en première instance, Lotfi Ben Khelifa a fait appel. 

L'interprétation de la loi laissée aux maires

La taille de la tribune, l'accès aux documents administratifs mais aussi le temps de parole en conseil municipal : les maires bénéficient d'une large interprétation des droits de leurs opposants. « La loi donne des grands principes mais, en pratique, ce sont vraiment les règlements intérieurs des conseils municipaux qui réglementent les conditions d’exercice du travail de l’élu », explique Tom Riou, avocat au bureau de Paris et spécialiste de l’opposition dans les collectivités locales.                                          

Autre limite pointée par le juriste : le choix législatif (dans la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité) d'écarter les communes de moins de 50 000 habitants de la création de « missions d'information et d'évaluation ». Cette instance est chargée de recueillir des informations sur toute question d’intérêt communal ou intercommunal, ou de procéder à l’évaluation d’un service public de la ville. Elle est lancée lorsqu’un sixième des membres du conseil municipal la demande. « Elle donne un vrai poids à l’opposition pour contrôler l’action de la majorité », considère Tom Riou. Mais, dans le Grand Lyon, seuls les élus de trois communes – Lyon, Villeurbanne et Vénissieux – peuvent en faire l'usage.

« C'est au-delà de l'irrespect »

Conséquence du sacerdoce que représente un mandat dans l'opposition, beaucoup songent à jeter l’éponge. « C'est ingrat, le maire a une certaine propension à couper court à tout dialogue », déplore Cyril Kretzschmar, élu écologiste à Francheville, qui « ne compte pas ses heures », lui qui siège à toutes les commissions de la ville. A Charbonnières-les-Bains, Séverine Fontanges (LR) s’est vue, elle, insultée par le maire. « Elle nous fait ch… celle-là, donneuse de leçons constamment », lui a balancé Gérald Eymard, en plein conseil municipal, après que l’opposante a signifié un manquement d’un élu de la majorité au règlement. « C’est au-delà de l’irrespect », blâme l'opposante.

Alors qu’elle n’était que 15e sur la liste lors des municipales en 2014, Véronique Muzio siège au conseil de Champagne-au-Mont-d’Or en raison de la démission en bloc de ses 14 colistiers dans la foulée de leur défaite. Déserter plutôt que s'opposer. Elle décrit des conseils municipaux où « tout est décidé à l’avance » et où « personne ne dit rien ». Résultat : elle ne se représentera pas l’année prochaine, en 2020. Véronique Muzio prévoit de s’impliquer dans une association plutôt qu’en politique.

Devenir pro-actif

Entre découragement et sentiment d'inutilité, la crise de vocation guette les élus d'opposition. Illustration à Limonest (3700 habitants) : Max Vincent, maire depuis 1979, termine actuellement son 7e mandat. Aucune liste ne s’est présentée contre l'indéboulonnable édile de centre droit aux élections municipales de 2008 et 2014. Le sort des opposants reste une question primordiale pour la démocratie locale. « La démocratie, c'est un ensemble de petits cailloux : si la base se fissure c’est tout le mur qui s’effondre », avertit Clotilde Ripoull. 

Son association AÉLO plaide pour une série de modifications législatives : étendre la formation obligatoire à l’ensemble des nouveaux élus du conseil municipal, allonger les délais de communication des budgets et des comptes administratifs à dix jours contre cinq aujourd'hui pour permettre aux élus d'opposition de mieux les étudier, ou encore attribuer la présidence d'au moins une commission municipale à chaque président de groupe politique. Dans le Grand Lyon, seules deux communes – Craponne et Vaulx-en-Velin – ont adopté cette pratique.

La liste est sur le bureau de Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, qui prépare actuellement un projet de loi qui vise à « remettre la commune au cœur de la démocratie globale et locale ». Une raison d’espérer pour les élus d'opposition ? Pas sûr... Revoir leurs prérogatives ne figure pas, pour le moment, dans les priorités de la réforme.

Picto opposition6En attendant, Clotilde Ripoull pousse ses collègues à être pro-actifs. « Ce n’est pas la tribune municipale qui permet de vraiment s'exprimer, si on ne trouve pas de relais propre avec les réseaux sociaux par exemple, notre propos n'est pas audible », résume-t-elle. La présence sur les réseaux sociaux, et plus globalement la communication digitale, restent peu exploité par nombre d'élus d'opposition. Pour preuve, l'énorme majorité de nos interlocuteurs ignoraient que tout groupe d'opposition peut demander la publication d'une tribune sur le compte Facebook ou le site de la mairie.                                                        

A Vernaison, l'opposant Julien Vuillemard a créé son propre canal d'expression. « En 1600 signes [dans le journal municipal] on ne peut pas présenter grand-chose », résume-t-il. Avec son groupe, l'élu réalise sa propre publication, « La gazette du groupe ensemble pour Vernaison », tirée à 2000 exemplaires. Quatre pages diffusées tous les deux mois dans les boîtes aux lettres de la commune. Une initiative qui représente un coût : plus de 300 euros d’impression par édition.

Notre méthodologie

Pour réaliser ce baromètre de la démocratie locale, Mediacités a contacté plus d'une cinquantaine d'élus d’opposition dans 38 communes de la métropole lyonnaise (dans cinq communes, nous n'avons pas réussi à joindre d'opposants ou bien, comme c'est le cas à Limonest, aucun opposant ne siège au conseil municipal). Nous nous sommes concentrés sur les municipalités de plus 3500 habitants, seuil légal à partir duquel la loi prévoit un certain nombre de droits pour les élus des groupes minoritaires, comme la possibilité de se réunir dans un local de la mairie ou la publication d'une tribune d’expression libre dans le journal municipal.

Nous avons soumis aux élus d’opposition à une série de questions basées sur les critères suivants et recoupé auprès des municipalités certaines informations :
- Le respect du délai d’annonce des conseils municipaux (normalement cinq jours pour les communes de plus de 3500 habitants) ;
- Le temps de communication de la part des mairies des documents officiels ;
- La taille des tribunes accordées aux groupes d’opposition ;
- La régularité des réunions des commissions créées par la municipalité ;
- La présence d’un local mis à la disposition des élus d’opposition ;
- Le contrôle du temps de parole des élus d’opposition lors des conseils municipaux.

A noter que dans nos recherches de contacts, la plupart des mairies ont refusé de nous transmettre les coordonnées des élus d'opposition.