Municipales 2020 : Manifeste pour une démocratie locale réelle

Martine Aubry ? Maire de Lille depuis 2001. Gérard Collomb ? Maire de Lyon depuis 2001 également. Et pourtant ! A 69 et 72 ans, les deux occuperont de nouveau les affiches électorales en mars 2020. La longévité politique pose problème à plus d’un titre. Elle freine voire empêche le renouvellement de nos représentants et l’émergence de nouvelles idées. Elle est trop souvent synonyme de constitution d’une baronnie avec les effets délétères qui l’accompagnent : concentration du pouvoir, favoritisme, corruption, etc. Elle décourage enfin les citoyens de s’emparer à leur tour de la chose publique. Un exemple ? A Limonest, bourgade de la Métropole de Lyon, règne depuis 1979 un certain Max Vincent. Cet élu termine son 7^e mandat de maire d’affilée et songe à rempiler pour un huitième. Depuis l’élection municipale de 2008, aucune autre liste que la sienne ne se présente aux suffrages des électeurs de la commune…

👉Le système actuel fait la part belle aux professionnels de la politique. Limiter à deux consécutifs les mandats de maire et de président d’intercommunalité, c’est-à-dire à douze ans, permettrait de partager le pouvoir local avec davantage de citoyens, tout en assurant la stabilité politique nécessaire à la conduite de projets d’intérêt commun.

Au sein d’une Vème République aux faux‐airs de « monarchie présidentielle », les collectivités locales ne jurent aucunement : la plupart ont conservé un fonctionnement digne de l’Ancien Régime. Les maires concentrent bien plus de pouvoirs – exécutif, délibératif, arbitrage – entre leurs mains que n’importe quel président de la République française. A leur petite échelle, les édiles font à la fois office de chef d’Etat, premier ministre et président du Parlement. Montesquieu et le principe de séparation des pouvoirs ? Très peu pour eux…

👉Un autre élu de la majorité que le maire en place devrait présider l’assemblée délibérante qu’est le conseil municipal. Il devrait disposer de moyens de formation, d’investigation et de travail suffisants, et être épaulé d’un ou plusieurs collaborateurs pour mener sa tâche à bien. Charge à lui, à la manière du président de l’Assemblée nationale, d’encadrer l’action du pouvoir exécutif, de se prononcer sur les délégations (et donc les dossiers à traiter par les conseillers municipaux), d’amender les délibérations en amont de leur mise au vote, de fixer l’ordre du jour du conseil municipal, de distribuer la parole, de créer si besoin une commission afin d’enquêter sur la mise en œuvre des politiques publiques, etc.

Rien n’empêche aujourd’hui les maires autoritaristes de transformer leurs conseils municipaux en simples chambres d’enregistrement et de continuer à exercer le pouvoir en solitaire. Souvent sans existence politique propre, les adjoints au maire et élus municipaux disposent rarement de l’indépendance, des moyens de travail et parfois même de l’information nécessaire ne serait‐ce que pour contrôler l’action de l’exécutif. A la merci de leur maire qui peut les démettre de leurs fonctions sans avoir à se justifier, nombre d’entre eux sont contraints de « fermer leur gueule » ou démissionner.

👉Comme en Italie, les conseillers municipaux doivent avoir le droit de voter la révocation du maire en cours de mandat. Une telle décision relève, en France, du seul Conseil des Ministres. Fin août 2019, le gouvernement a ainsi révoqué le maire d’Hesdin (Pas‐de‐Calais) Stéphane Sieczkowski‐Samier, multi‐mis en examen et dans l’impossibilité de faire voter la moindre délibération faute de soutien de son ex‐majorité. Au‐delà de ce cas extrême, les adjoints et conseillers municipaux qui font usage de leur liberté de parole et demandent des précisions avant de voter, qui ont l’outrecuidance de s’abstenir voire d’alerter sur des dérives autocratiques au sein de la municipalité, doivent être mieux protégés. Le retrait d’une délégation à un adjoint ne devrait intervenir qu’après discussion en conseil municipal et un vote à bulletin secret.

Les décisions (délibérations, arrêtés) prises par votre commune ou votre intercommunalité respectent‐elles la loi ? Aujourd’hui, ce sont les préfets – en charge de ce qu’on nomme le « contrôle de légalité » – qui répondent à cette question. Voilà pour la théorie. Dans les faits, l’immense majorité des actes des collectivités échappent à leur surveillance, faute d’effectifs suffisamment nombreux et qualifiés pour exercer correctement ce droit de regard. Pire : les préfets – nommés en conseil des ministres – ne disposent pas, non plus, de l’indépendance nécessaire. « Pas vu pas pris » se targuent nombre de maires, oubliant un peu vite que ceux qui contrôlent l’action du pouvoir politique local dépendent hiérarchiquement… du pouvoir politique national. Ou que, par le jeu des partis ou des carrières politiques, les deux échelons ont parfois des intérêts convergents ou divergents.

👉Parce qu’ils sont conscients d’être sur un siège éjectable ou soucieux de l’avancement de leurs carrières, rares sont les préfets qui font preuve de zèle vis‐à‐vis des élus les plus influents. A fortiori lorsque ceux‐ci sont politiquement proches du ministre de l’Intérieur, leur ministre de tutelle. Les préfectures doivent être dessaisies du « contrôle de légalité » pour que le cachet « Vu et approuvé » de l’Etat ne soit plus galvaudé. Une autorité administrative indépendante, moins arbitraire, pourrait épauler les élus d’opposition, fonctionnaires territoriaux ou de services de l’Etat, membres des corps intermédiaires ou simples citoyens à préparer d’éventuels recours. Ceux qui contestent la décision d’une collectivité devraient par ailleurs disposer de plus de temps (limité à deux mois aujourd’hui) pour solliciter un juge administratif.

Plus éduqués et mieux informés que jamais, nos concitoyens sont aussi devenus plus vigilants vis‐à‐vis de leurs représentants. Les institutions locales ne peuvent plus fonctionner sur le modèle d’il y a quarante ans. Pourquoi une procédure n’obligerait-elle pas les représentants au dialogue, à délibérer sur des sujets qui tiennent à cœur les administrés, sur le modèle de ce qui existe déjà dans les Länder (régions) allemands ?

👉Le « droit de pétition local » actuellement prévu par l’article 72–1 de la constitution française permet à 20% des électeurs de demander l’inscription d’un sujet à l’ordre du jour de leur collectivité. Il appartient à l’exécutif d’en apprécier l’opportunité et de leur accorder ou refuser cette possibilité. Les citoyens devraient avoir la garantie de pouvoir inscrire à l’ordre du jour de leurs conseils municipaux ou communautaires des sujets potentiellement négligés par leurs représentants. L’ouverture de l’agenda politique aux suggestions des habitants pourrait être conditionnée au soutien préalable d’au minimum 1% du corps électoral, soit 1400 personnes au minimum pour une ville comme Bordeaux, par exemple.

Les outils de démocratie participative déployés par les institutions sont censés permettre aux citoyens de s’exprimer en dehors des élections municipales. Trop souvent, ils sont détournés en opérations de communication. C’est particulièrement le cas du « référendum local », régulièrement instrumentalisé malgré sa sous‐utilisation chronique. Seuls les maires ou leurs services administratifs ont le droit d’en organiser. Lors de ces votations consultatives, ce sont en outre eux et eux seuls qui formulent la question, les options proposées en guise de réponses, les modalités des communications officielles, les électeurs autorisés à participer aux référendums, la date du scrutin, etc.

👉Trop infantilisantes, les procédures actuelles de référendums locaux ne présentent aucun intérêt en France. Sous réserve, là aussi, du soutien préalable d’une partie de la population, les forces vives du territoire comme des collectifs d’habitants doivent pouvoir choisir le thème des consultations publiques, afin de mettre en débat des enjeux d’intérêt commun et de peser sur les décisions concernant l’avenir de nos villes, de nos vies.

Organisés à des échelles – le quartier ou la commune – détenant de moins en moins de pouvoirs, les dispositifs de démocratie participative (réunions publiques, concertations, conseils de quartiers, conseils des seniors, budgets participatifs…) institutionnalisés et unanimement vantés par les maires ne convainquent plus grand‐monde. Et pour cause : très peu laissent aux citoyens l’initiative des sujets à aborder ni la latitude suffisante pour les trancher. Pourquoi les citoyens n’auraient-ils pas le droit de participer concrètement aux principales décisions qui les préoccupent au quotidien entre deux élections ?

👉Attributions de logements sociaux, places en crèche, subventions municipales aux associations, inscriptions aux activités sportives ou culturelles, périmètre de la carte scolaire, etc. : la constitution de « jurys populaires » pour organiser ces services permettrait de limiter les risques de passe‐droits. Ils offriraient, en outre, la possibilité aux habitants de prendre goût à la politique – au sens noble du terme – dans une logique d’éducation à la citoyenneté. Pour ne pas y retrouver seulement les affidés du maire et des CSP+, ces jurys seraient composés d’un panel d’habitants tirés au sort, ainsi que de conseillers municipaux de tous bords.

Au‐delà de quelques « grands projets » devant nécessairement faire l’objet d’enquêtes publiques, de plus en plus d’élus locaux consultent leur population pour faire avaliser leurs plus petits projets. Loin d’être exempts de tout reproche, ces initiatives permettent certes d’associer une poignée de citoyens, en amont, à l’élaboration et à la prise de décisions. Problème : ils ne disposent pas de droit de regard, pas plus qu’ils n’ont la capacité d’intervenir, en aval, pendant ou après la mise en œuvre des politiques publiques. Un classique, en France : malgré la récurrence du discours sur le manque d’évaluation, les pouvoirs publics dédaignent toujours à dresser le bilan des opérations qu’ils ont impulsé.

👉Dialoguer avec les citoyens, c’est bien ; leur offrir un « droit de suite », c’est mieux. Une commission extra‐municipale représentant la « société civile organisée » voire des habitants tirés au sort devrait disposer des marges de manœuvre nécessaires pour procéder à des évaluations citoyennes des politiques publiques. Croisés avec les expertises de l’administration ainsi que celles de chercheurs des universités du territoire, les avis de cette instance pourraient déboucher sur la modification de projets voire la réorientation de l’action publique locale si nécessaire. Les élus répondraient à ces audits et contrôles citoyens, à minima chaque année ou lors de leurs comptes‐rendus de mandats réguliers.

Toutes les collectivités subventionnent des associations locales. Mais à quelle hauteur, et surtout pour quels services rendus par leurs adhérents à la population ou au territoire ? Mystère. Chaque année, les négociations entre responsables associatifs et le pouvoir politique local se déroulent, en règle générale, dans l’opacité la plus totale. Au risque de voir les accusations de clientélisme fleurir lorsque des structures qui comprennent des permanents ou bénévoles proches de la majorité empochent les plus grosses enveloppes. Les associations se faisant les porte‐voix d’habitants en colère ou jouant un rôle de contre‐pouvoir risquent, elles, de voir rapidement leurs financements réduits et d’être mises hors d’état d’agir…

👉Les critères de répartition des subventions municipales mériteraient d’être explicites et rendus publics, afin de garantir leur impartialité. Les associations ont besoin d’une indépendance vis‐à‐vis des pouvoirs institutionnels, tout particulièrement à l’échelle locale. Dans un rapport de 2013, le militant Mohammed Mechmache et la sociologue‐urbaniste Marie‐Hélène Bacqué proposaient de transférer la responsabilité de les financer à une autorité indépendante, en créant un « fonds pour l’interpellation citoyenne ».

Les soirs de conseils municipaux, le vote des délibérations s’enchaînent généralement sans faire l’objet de véritables débats de fond. La faute à l’actuel scrutin proportionnel de liste avec prime majoritaire, qui voit la liste arrivée en tête au second tour obtenir la moitié des sièges des assemblées municipales. L’autre moitié est répartie proportionnellement entre toutes les listes qualifiées pour ce second tour… dont la liste arrivée en tête, grâce à cette fameuse prime majoritaire. Même si la liste victorieuse ne recueille que 51% des suffrages, 75% des conseillers municipaux siègent dans le camp de la majorité.

👉Sous son aspect technique, la réduction de la prime majoritaire de 50% à 25% des sièges restants à attribuer aurait d’importantes vertus démocratiques. Il suffit d’observer le fonctionnement des conseils régionaux, où la prime à la majorité n’est « que » de 25% pour se convaincre qu’une telle mesure offrirait une meilleure représentation des citoyens ayant voté pour des listes minoritaires, sans empêcher la constitution de majorités stables. Autre preuve, par les chiffres : si cette hypothèse voyait le jour, une liste ayant recueilli 51% des voix comptabiliserait, tout de même, près des deux tiers des conseillers municipaux.

Contrairement aux députés, disposant de moyens de travail équivalents quel que soit leur bord, les élus municipaux ne sont absolument pas égaux en fonction du camp (majorité ou opposition) auquel ils appartiennent. La loi française octroie quelques droits aux conseillers minoritaires, notamment celui d’être représenté au sein des commissions – ces instances techniques à huis‐clos où s’élaborent les délibérations qui seront mises au vote en conseil municipal ou communautaire. Mais elle est muette lorsque ces droits sont bafoués. Généralement réduits au rôle de figurants lorsque leur activité professionnelle leur permet d’y assister, les élus siégeant dans les rangs de l’opposition ne peuvent généralement pas interroger les membres de l’administration, pourtant au service des habitants et non de la majorité. Sans accès aux informations stratégiques, ils ne peuvent pas réellement faire valoir leurs positions divergentes, fournir une critique argumentée et apporter leur pierre à l’édifice.

👉De la même manière que les présidences de la commission des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat sont réservées à des parlementaires de l’opposition, nous proposons d’octroyer les présidences de la commission des finances et celle de l’attribution des appels d’offres au sein des institutions locales à des élus minoritaires. Cette mesure renforcerait les capacités de l’opposition à exercer un rôle de contrôle de l’action municipale ou communautaire. Elle permettrait d’éviter certaines dérives (opacité, favoritisme, copinage) dans l’attribution de marchés publics.

L’exécutif et la majorité ont un devoir d’information vis‐à‐vis des élus siégeant dans les rangs de l’opposition. Sauf que les délais minima de prévenance pour un conseil municipal et d’envoi des documents préparatoires sont de cinq jours calendaires seulement. Certains maires usent et abusent de ces délais très courts pour empêcher les élus minoritaires de travailler leurs dossiers en amont des plénières. La brièveté de cette période empêche aussi parfois les habitants de se rendre disponible pour le conseil municipal quand bien même l’un des sujets traités les intéresserait.

👉Il conviendrait de porter de cinq à douze jours calendaires la durée minimale de communication de l’ordre du jour et des documents préparatoires aux conseils municipaux. Pour éviter tout abus, il ne devrait être possible de présenter des délibérations à la dernière minute qu’en raison d’un caractère d’urgence soumis au contrôle de légalité (au minimum 48 heures avant la tenue du conseil). Les projets de délibérations devraient être mis en ligne sur les sites des collectivités avant le conseil municipal, et ainsi rendus accessibles aux habitants.

Actuellement, une mission d’information et d’évaluation (MIE) ne peut voir le jour que dans les communes d’au moins 50 000 habitants, à la demande du sixième des membres du conseil municipal. Autrement dit : ce droit ne peut être exercé que dans 125 communes en France maximum… Il bénéficierait pourtant à toute la population. Cette mission est chargée de recueillir des éléments d’information sur les questions d’intérêt communal ou procéder à l’évaluation d’un service public communal.

👉Dispositif méconnu, les « MIE » permettent aux élus minoritaires d’exercer leur rôle de contrôle de l’action municipale sur des questions d’actualité. Sur la base de leur travail d’enquête, ils peuvent formuler des critiques constructives assorties de propositions à même d’enrichir le processus de décisions. L’opposition à la maire de Paris s’en est par exemple saisie au cours de ce mandat au sujet des activités périscolaires ou de la politique de propreté de la ville. Pourquoi ne pas l’étendre aux communes de 3 500 habitants ?

On ne croise pas des lobbyistes qu’à Bruxelles ou dans les couloirs de l’Assemblée nationale. Représentants de l’industrie de la publicité (JC Decaux, Clear Channel…), de l’industrie de l’eau ou des déchets (Veolia, Suez…), du bâtiment et des travaux publics vivant, en partie, de la commande publique et plus globalement des marchés des collectivités, mais aussi représentants d’intérêts ou de groupes d’intérêts, d’associations ou de collectifs : nos élus locaux, qui gèrent des budgets parfois très importants, sont soumis aux demandes de nombreux et divers lobbyistes.

👉Instaurer un registre des lobbys auprès des collectivités – comme c’est le cas à l’Assemblée nationale – et imposer la transparence sur les rendez‐vous entre les élus et les représentants des « groupes d’intérêts » – comme c’est le cas pour les eurodéputés – permettrait de limiter l’influence des lobbyistes. Une délibération pourrait par ailleurs indiquer, à posteriori, les personnes rencontrées, afin de contribuer à restaurer la confiance des citoyens dans leurs représentants.

Le niveau d’indemnités des maires, adjoints et conseillers municipaux, ainsi que l’enveloppe de frais de représentation dont ils disposent pour mener à bien leurs missions, ne devraient pas être tabou. Cela semble pourtant le cas vu le parcours du combattant aujourd’hui nécessaire pour y accéder… lorsque ces informations sont disponibles. Les dépenses d’un élu dans l’exercice de ses fonctions (restaurants, déplacements, hôtels, etc.) peuvent donner lieu à un remboursement à condition d’être accompagnées de justificatifs et renseignées des noms des participants et de l’objet de la dépense. Il n’est en revanche pas tenu de les rendre publics.

👉Restaurer la confiance des citoyens passe par davantage de transparence sur les conditions de l’exercice du pouvoir. Ils ne devraient pas avoir à passer au scanner l’ensemble des délibérations, procès‐verbaux ou règlements intérieurs de la collectivité, mais aussi des autres organismes publics ou parapublics (groupements intercommunaux, syndicats mixtes, société d’économie mixte, sociétés publiques locales, bailleurs sociaux, organismes de transports) susceptibles de leur verser également des indemnités de représentation, pour se faire une idée précise du train de vie de leurs élus. Faire la transparence sur les notes de frais instaurerait un contrôle de fait. Parce qu’une minorité d’élus abusent de leurs privilèges, le discours du « tous pourris » prolifère.

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », lit‐on dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (article 15). Ce qui n’y figure pas, c’est qu’il y a souvent du chemin entre la théorie et la pratique ! Un contribuable soucieux d’accéder aux délibérations votées par sa commune ou son intercommunalité, aux documents relatifs aux marchés publics ou aux rapports d’activités des principaux délégataires de services publics devra s’armer de patience pour faire valoir son droit à l’information. La collectivité est tenue de lui répondre dans le mois. Au‐delà de ce délai légal, ou en cas de refus, le citoyen pourra saisir la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada). Celle‐ci aura alors officiellement un mois pour examiner sa requête et rendre un avis. Dans les faits, il faut attendre plutôt de 6 à 12 mois… Si l’avis est favorable, l’administration dispose d’un mois pour s’exécuter. Mais faute de pouvoir de sanction, la Cada ne parvient pas à contraindre les organismes décideurs. Le citoyen doit alors saisir le tribunal administratif pour obtenir les pièces demandées, sans aucune garantie de délai.

👉Il importe de doter la Cada de pouvoirs d’investigation et de sanction comme cela existe en Belgique afin qu’elle puisse aller au terme de la mission qui lui a été confiée. Il convient aussi de renforcer ses effectifs afin qu’elle respecte les délais légaux de transmission des avis. Il est à noter que la moitié des 7000 contentieux arbitrés chaque année par cette autorité juridique concerne des collectivités locales ou un de leurs organismes satellites opérant dans leur giron (Sociétés d’économie mixte, offices HLM, etc.).

De la même façon qu’il existe des conciliateurs de justice, la démocratie gagnerait à disposer d’un défenseur des droits au niveau local. Sa mission ? Jouer un rôle de « conciliateur citoyen », sur le modèle des « ombudsman » en poste en Suède, au Danemark ou encore dans les Länder allemands et les provinces espagnoles. Concrètement, ceux‐ci ont pour mission de relayer en toute indépendance les plaintes des administrés et de solutionner gratuitement les litiges qui les opposent aux institutions.

👉Ce défenseur des droits des citoyens, saisi en cas d’illégalités ou de négligences commises par l’administration municipale, disposerait d’un pouvoir de requête auprès d’elle. Il aurait la possibilité de rendre public le résultat de ses actions ainsi que les recommandations qu’il formulerait par tous moyens de communication à la disposition de la collectivité.

Chaque année, 150 millions d’exemplaires de magazines des collectivités territoriales sont imprimés en France. Un foyer français reçoit 16 journaux territoriaux par an en moyenne. A ces tombereaux de papier s’ajoutent les nombreux sites internet ou web‐télévisions des collectivités qui ne doivent leur survie qu’à d’importantes subventions. D’après un rapport de la Cour des comptes de 2013, le budget publicité et relations publiques des collectivités s’élève à 1,5 milliard d’euros, dont un tiers pour la seule presse territoriale. Il faut poser des limites à ces dépenses qui, sous couvert d’information, font surtout la promotion des élus

👉Chaque année, un relevé complet des dépenses de communication des collectivités locales doit être établi et rendu public. Par ailleurs, un plafond de dépenses doit être fixé au prorata de la population concernée (x euro maximum par habitant) et le nombre de bulletins municipaux papier limité à 12 par an. Il est par ailleurs à noter que le Syndicat de la presse indépendante d’information en ligne (Spiil) va jusqu’à demander la suppression de toute publicité dans la presse territoriale afin d’éviter les risques de favoritisme ou de conflits d’intérêts.

Le journal d’une collectivité ne devrait pas pouvoir se confondre avec un outil de propagande au service du maire et de son équipe municipale. Nous en sommes loin… La rubrique « Ma binette partout », que Le Canard enchaîné publie régulièrement, nous le rappelle. Il en va de même pour la place attribuée aux tribunes des groupes d’opposition, qui s’apparente souvent à des « vignettes », sans même évoquer les délais importants (parfois supérieurs à trois semaines avant le bouclage du journal municipal) imposés pour la remise des textes. A l’inverse, la Belgique (région bruxelloise) vient d’adopter de nouvelles règles qui imposent à chaque autorité publique la parution d’un onglet « transparence » sur son site Internet où figurent la liste des subventions accordées, des marchés publics, des nominations ou des appels à candidature.

👉Il convient donc d’imposer aux élus la publication de données brutes d’intérêt général (dates de conseils, ordre du jour, procès‐verbaux des commissions municipales et intercommunales, mais aussi comptes administratifs, budgets d’investissement et de fonctionnement, liste des subventions, etc.) de façon claire, pédagogique et sincère. Une meilleure information du public permettrait la mise en débat de controverses et la confrontation de différents points de vue à même d’aider les élus à prendre leurs décisions. La place laissée aux tribunes des groupes d’opposition devra aussi être considérablement renforcée et égale pour tous les groupes.