L'aménagement de la Petite Hollande, celui de l'île de Nantes, le réseau des bibliothèques, les usages de la Loire, le futur des Bains-Douches du quai Baco, la féminisation des noms de rues ou, comme actuellement, la problématique du vieillissement… A Nantes, les citoyens sont consultés en permanence, dans le cadre du "dialogue citoyen", déclinaison locale de la démocratie participative. A la date du 17 janvier, le site de la ville de Nantes ne propose pas moins de 17 consultations visant à « repenser la cohabitation la nuit », à réinventer la « relation [des citoyens, ndlr] à l'ère numérique », à imaginer « l'accueil des tous-petits pour demain » ou une « maison de la tranquillité publique », etc.             

Sur le papier, cette pratique de la consultation des citoyens, initiée dès le début des années 1990 sous Jean-Marc Ayrault et transformée en méthode de gouvernance par Johanna Rolland, semble plutôt positive. Au point que la ville et la métropole sont souvent citées en exemple, se voyant même parfois décerner le titre de "capitale de la démocratie participative". A raison ? Sans doute, sur la démarche. Pas forcément, si l’on s’intéresse à l’efficacité de la pratique et à ses résultats.

Nantais, parle à ta maire !

Car ceux-ci sont très difficiles à mesurer, voire parfois contre-productifs. D'abord, les habitants de la métropole ne prennent que très peu la parole. Certes, à condition de les lire avec des lunettes roses, les chiffres peuvent laisser croire le contraire. La vaste consultation « Nantes, la Loire et nous », qui portait sur l'économie, les loisirs et l'écologie en rapport avec le fleuve, a duré huit mois, d’octobre 2014 à mai 2015. Bilan ? 5 000 contributions. Ce qui n'est pas négligeable… sauf si l’on considère que la question concernait l’ensemble de la population métropolitaine. Soit 620 000 habitants. On peut estimer raisonnablement que le tiers d'entre-eux, au moins, avait quelque chose à dire, ne serait-ce que sur les problèmes de traversée de la Loire aux heures de pointe ! Au total, 0,8 % de la population a pris la parole.

Pour un habitué de la démocratie participative, ce n'est même pas un mauvais résultat. Invariablement, quel que soit l'endroit en France, quel que soit le thème, la participation des citoyens tourne autour de 1 % à 2 % de la population concernée, avec une surreprésentation systématique des hommes, des retraités et des porte-parole d'associations. « Des élus, des anciens élus et des personnes qui aspirent à le devenir », selon le mot ironique de Françoise Verchère, ancienne maire de Bouguenais et héraut de la lutte anti Notre-Dame-des-Landes.

Docteur en sociologie de l'université de Nantes, Kévin Delasalle a suivi les débats autour du grand projet de ville de Malakoff, dans le cadre d'un mémoire de master en 2008, suivi d’une thèse sur « l'engagement partisan » soutenue en 2017. « Il y avait très, très peu de participants », se souvient-il. « Les ateliers regroupaient une vingtaine de personnes au maximum. D'après mes relevés, les plus de 60 ans représentaient 56 % du total, alors qu'ils sont moins de 8 % des habitants du quartier. Il y avait 4 % d'ouvriers, contre 39 % dans la population de Malakoff. Quant aux personnes issues de l'immigration, elles étaient totalement absentes. »

« Le succès du dialogue citoyen repose sur le flou »

Le sociologue a par ailleurs constaté « une érosion du nombre de participants » au fil des 45 réunions-ateliers. « Ils avaient le sentiment d'être écoutés, mais pas entendus. Les habitants ont choisi un projet, la ville a retenu un autre architecte. Elle avait le droit de le faire. Elle ne s'était pas engagée à suivre l'avis de la population. Les règles du débat étaient clairement exposées sur le site de la mairie, mais qui le lit ? Les élus ne sont pas malhonnêtes, mais le succès du dialogue citoyen repose sur le flou. A Malakoff, les habitants ont été suivis concernant l'emplacement des aires de jeu, ce qui était anecdotique. Ils ont peut-être obtenu une diminution des destructions d'immeubles, mais l'essentiel du projet était déjà bouclé. Si la ville l'avait dit d'emblée, elle aurait eu encore plus de mal à faire participer les citoyens. »

L’exemple est loin d'être isolé. Dans le quartier du Clos Toreau, la manière dont a été menée la concertation autour du réaménagement de la place du Pays-Basque cristallise la colère de certains habitants. « Il s'agissait plus de communication, voire de manipulation, que de concertation, raconte Philippe Roger. La mairie nous proposait de réfléchir à l'aménagement d'une rue traversant cet espace jusqu'alors sans voitures. Nous, nous ne voulions tout simplement pas de cette rue. Mais de ça, impossible de discuter : la mairie et ses techniciens avaient décidé de la faire et il n'était pas question de la remettre en cause, quelle que soit l'opposition des riverains. »

De fait, malgré la mobilisation et plus de 400 signatures recueillies au bas d'une pétition, le projet municipal a fini par passer. « De guerre lasse, souligne Anne Gruand, l'une des animatrices de la fronde. Nous avons néanmoins obtenu que soient installées des bornes rétractables sur la voie : une proposition que nous avions faite et que la mairie a présenté comme la sienne. Un comble ! Mais même pour obtenir cela, il a fallu engager un rapport de force, faire appel aux médias, etc. Ce n'est pas ça la co-construction. » Un goût amer reste donc dans la bouche des habitants. «Il y a une perte de confiance, reprend Anne Gruand. On a l'impression que, quoiqu'on dise, les élus n'en feront qu'à leur tête. Et après ils s'étonnent qu'on soit méfiants ou agressifs... »         

Pourquoi la montagne consultative accouche-t-elle d'une souris ?

Malgré les promesses et les grands discours, le rapport des politiques à la participation citoyenne reste complexe. « Les discours des élus sur les participants sont assez ambigus », relève Alice Mazeaud, maître de conférence à l'université de la Rochelle, auteure d'un récent essai sur les limites de la démocratie participative et chargée en 2012 d'une mission d'évaluation sur la politique nantaise dans ce domaine. « Pour que le dialogue soit considéré comme réussi, les organisateurs tiennent à ce que le panel soit représentatif de la population. Il s'agit donc de ne pas laisser trop de place aux citoyens spontanément intéressés par le dossier et d'attirer symétriquement ceux qui s'en désintéressent. On déplore ceux qui participent trop, qualifiés de "participants professionnels", on sermonne ceux qui ne participent pas et on s’agace contre ceux qui ne participent plus », résume la chercheuse.   

Les citoyens appelés à débattre sont sélectionnés sur les listes des abonnés à l'eau (plus complètes que les listes électorales). Ils sont relancés par téléphone et se voient parfois offrir un repas et une indemnité pour leurs déplacements, afin de les convaincre de venir (à Nantes, ils ne sont jamais rémunérés à l'inverse des "panels de citoyens" organisés par le ministère des Solidarités, par exemple). Le tout, pour une discussion dont le périmètre est soigneusement délimité. Les habitants sont amenés à choisir entre des options acceptables pour la majorité en place.

Adjoint à la mairie chargé du dialogue citoyen, Bassem Asseh l'assume : « La ville met seulement en débat des choses qu'elle est prête à réaliser. Le contraire serait hypocrite. » Exemple de non-sujet ? « La création de milices de quartier pour chasser les prostituées. » Sur un mode moins caricatural, les multiples consultations nantaises ménagent très peu d'occasions de réclamer davantage de place pour les voitures, dont les élus veulent réduire la part au profit des transports en commun (sans grand succès, l'auto représentant depuis des années environ 60 % des kilomètres parcourus par les métropolitains).

Les Nantais, globalement, sont appelés à "dialoguer" sur des sujets sans risque et consensuels, comme l'amélioration du cadre de vie et de l'environnement ou l'encouragement à la solidarité sous toutes ses formes. Conséquence logique, il faut impérativement que la conclusion du dialogue soit compatible avec la ligne municipale. Impossible, par conséquent, de demander aux Nantais : « Pour 35 millions d'euros, préférez-vous qu’à la Carrière Miséry, la ville subventionne un Arbre aux hérons ou un vaste complexe dédié au motocross et au karting ? »

C'est sans doute parce qu'il était particulièrement polémique que le thème du futur-ex-aéroport de Notre-Dame-des-Landes a été esquivé pendant des années. Les équipes en charge du dialogue citoyen à Nantes ont réussi l'exploit de ne pas traiter ce sujet, qui occupait pourtant toutes les conversations et faisait la "Une" de l'actualité. Organisé au niveau départemental, la consultation citoyenne de juin 2016 (55% des voix pour l'aéroport) n'aura pas pesé sur la décision finale. « Ce n'est pas nous qui avons organisé ce référendum », botte en touche Bassem Asseh, avant d'admettre l'évidence : « Organiser une consultation et ne pas tenir compte du résultat décrédibilise le dialogue citoyen. »

Un maître mot : contrôle

A vrai dire, ce constat sur les limites de la démocratie participative n’est pas strictement nantais. Pas plus qu’il n'est nouveau. Dès 2004, le sociologue Mathias Le Galic avait décortiqué la méthode nantaise pour verrouiller le débat : « La présence aux réunions est fondée sur un système d'invitation » et « les opposants décidés éprouvent quelques difficultés à en franchir les portes », écrivait-il. Les élus maîtrisent le déroulé des échanges « par le choix des questions qui vont y être traitées - c'est le contrôle de l'ordre du jour - et par le choix des moyens qui vont permettre de les éclairer - c'est le contrôle des documents et des experts ». Les participants, enfin, sont exclus de la rédaction des synthèses, confiée aux services compétents .             

L'écueil est que le dialogue citoyen donne souvent l'impression de ne servir à rien. Nantes frôle dangereusement ce point. «Nous sommes impressionnés par la manière dont les habitants se saisissent du grand débat», assurait en 2015 Philippe Audic, président de la commission du grand débat "Nantes, la Loire et nous". Trois ans plus tard, force est de constater qu'il n'en est concrètement pas sorti grand chose. Certes, la grande fête nautique triennale - Débord de Loire - aura bien lieu au printemps prochain, après une première édition réussie en 2016. Mais quid du nouveau franchissement du fleuve, du marché, de la piscine flottante ou des sports nautiques en centre-ville ? Quant au développement du Navibus, l'une des idées les plus populaires parmi celles émises en 2016, le conseil de métropole a voté en faveur du principe en... avril 2018.

A quoi sert vraiment le Conseil de la nuit voulu par Johanna Rolland ? Une fois passé les pétitions de principes (« encourager l’offre nocturne alternative », « soutenir des initiatives innovantes ou surprenantes », favoriser « la découverte et le partage de la nuit nantaise », etc.), il apparait qu'il travaille sur les questions prosaïques des bus de nuit, du tapage nocturne, de la sécurité et de la propreté. La ville a multiplié les réunions, édité des plaquettes et développé une application Nanteslanuit (téléchargée moins de 200 fois). Le tout pour modifier les horaires de bus de nuit et réinventer les toilettes publiques, baptisées Uritrottoir...

Un système clos, chasse gardée d’un petit nombre de prestataires

Bilan, les années passent et l'enthousiasme retombe. Certaines collectivités ont jeté l'éponge. « Des dispositifs meurent, pointe Alice Mazeaud. J'ai l’exemple du budget participatif des lycées en Poitou-Charentes : plusieurs dizaines de milliers de participants sur cinq ou six ans, et puis plus rien. » Que resterait-il de 15 ans de dialogue citoyen nantais si tout s'arrêtait demain ? « On invente une autre façon de faire de la politique », plaide Bassem Asseh. Kévin Delasalle en convient, mais sur un mode beaucoup plus incisif : « On pourrait superposer la carte de l'abstention dans les bureaux de vote et celle des ateliers de dialogue citoyen. En Loire-Atlantique comme partout, il y a eu une rétractation du PS sur les élus et les collaborateurs d'élus. Le lien avec les associations et les syndicats s'est étiolé. Le dialogue citoyen s'intensifie parce que les élus s'éloignent des électeurs. La proximité doit être mise en scène. »

Dans l'essai qu'elle a cosigné avec Magali Nonjon, Alice Mazeaud décrit un système clos, où un petit groupe de prestataires spécialisés aident des élus locaux à entretenir l'illusion d'un dialogue sincère et d'une demande réelle de démocratie participative. Les deux auteures citent Missions publiques, une société basée à Paris, qui a beaucoup travaillé sur Nantes. « J'ai fait une partie de mes études avec Alice Mazeaud et je connais ses critiques, que j'estime infondées, rétorque Judith Ferrando, co-directrice de Missions Publiques. Les collectivités énoncent des besoins, nous répondons aux appels d'offre. Si j'avais voulu faire fortune, j'aurais choisi un autre créneau. »

En 2015, dernière année pour laquelle elle a publié ses comptes, l'entreprise Missions publiques affichait 754 000 euros de chiffre d'affaires et une perte insignifiante (3 000 euros). Judith Ferrando admet les limites de l'exercice participatif : « Il y a la tentation naturelle chez les élus d'éviter les sujets qui fâchent, c'est exact. Nous devons éviter l'écueil du grand débat d'où rien ne peut sortir. Par exemple, "que voulez pour votre ville à l'horizon 2040 ?" Nous savons aussi qu'il faut aller chercher les citoyens, pour assurer la diversité des points de vue. Les personnes sans diplôme ne viennent pas facilement. Les grands bourgeois non plus, d'ailleurs. Ils estiment qu'ils ont d'autres moyens de se faire entendre. »

Judith Ferrando, en revanche, conteste fermement les procès en démagogie ou en anesthésie du sens critique des citoyens. « On va chercher les gens et on leur explique qu'on leur donne la parole, pas le pouvoir. Ce n'est pas de la chasse aux voix, pour la simple raison que la rentabilité électorale de la démocratie participative n'est pas prouvée. J'ai vu des élus qui avaient monté des dispositifs d'écoute exemplaires se faire balayer aux municipales de 2014. » Et quand, justement, ils ne sont pas exemplaires - ou ne sont pas perçus comme tel -, le résultat peut même être plus désastreux.

Au cœur de la fronde menée dans le quartier du Clos Toreau, Anne Gruand le dit sans détour : « J'ai eu l'impression d'être un faire-valoir, un pion dans la politique de communication. La conséquence, c'est que je voterai blanc aux prochaines municipales. Cela va me faire bizarre, mais tout ça m'a mis dans une colère froide. La démocratie participative est censée permettre de recréer du lien entre les politiques et les citoyens. Chez moi, comme chez beaucoup d'autres habitants, cela a produit l'effet inverse. » Décidément, le chemin - plein de bonnes intentions - de la participation citoyenne est pavé de dangereux écueils.

https://www.mediacites.fr/forum/2019/01/24/democratie-ou-mediocratie-participative/

Et au fait, combien ça coûte ?

Difficile d'avancer une estimation sérieuse du coût annuel du dialogue citoyen à la nantaise. Il est clair, en revanche, que le chiffre répété inlassablement par la métropole (600 000 euros, soit moins d'un euro par an et par habitant) est sous-estimé. Les actions dûment estampillés comme du "dialogue citoyen" (marché public avec des prestataires, éditions de brochures, de site, etc.) et la masse salariale du "pôle dialogue citoyen, évaluation et prospective", qui compte une dizaine d'agents, dépassent à elles seules ce budget.

Il faudrait y ajouter les récupérations accordées aux techniciens qui animent les réunions hors du temps de travail. Or ces réunions ne sont pas rares car, si on les organise aux heures de bureau, seuls viennent des retraités et des chômeurs. Il faut également compter avec les frais de fonctionnement des 11 bureaux de projet créés en 2015 pour remplacer les comités de quartier. Sans oublier les coûts de développement des applications Nanteslanuit, Nantesco.fr, Wikipatrimoine et Nantes dans ma poche.

D'une manière générale, l'extension du dialogue citoyen à quasiment toutes les politiques municipales, avec à la clé la rédaction de dizaines de milliers de pages de compte-rendu, induit un coût nécessairement élevé.