L’affaire est pliée… A moins que 3,6 millions de personnes ne se décident à soutenir la proposition d’un référendum d'ici au 12 mars, la privatisation d’Aéroports de Paris, prévue par la loi PACTE du 22 mai 2019, devrait intervenir dans les prochaines semaines. Après les autoroutes, l’État abandonnera ainsi l’un des fleurons de son patrimoine au secteur privé. En contrepartie, sept ou huit milliards d’euros d’espèces sonnantes et trébuchantes devraient tomber dans ses caisses. Une opération rentable ? Pour l’État, rien n’est moins sûr.                    

De Nantes à Toulouse, de Grenoble à Lyon, en passant par Clermont-Ferrand ou Chambéry, les enquêtes menées par Mediacités aux quatre coins de la France sur la délégation au secteur privé de la gestion des aéroports régionaux l’ont démontré : les opérateurs privés sont les grands gagnants de ce type d’opération. Des petites manips juridiques en savants siphonnages de trésoreries, les spécialistes de la concession comme Vinci ou Edeis sont passés maîtres dans l’art d’exploiter les plateformes aéroportuaires... au détriment de l’intérêt des collectivités et de l'intérêt général.

Cette menace n’a pas échappé à un groupe de 248 parlementaires qui, des Républicains à La France Insoumise en passant par les Écologistes et les Socialistes, se sont mobilisés pour soutenir la proposition de référendum « pour » ou « contre » une proposition de loi visant à « affirmer le caractère de service public d'intérêt national » de l'entreprise, dont l’État est aujourd'hui actionnaire majoritaire. Revue de détails des points qui inquiètent et de ce que quinze années de gestion privée des aéroports régionaux nous enseigne sur l’avenir d’ADP.

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1 – Peut-on considérer qu’ADP n’est pas un service public d'intérêt national ?

En 2005, lorsque l’entreprise qui exploite les aéroports de Roissy, Orly et du Bourget est passée du statut d’établissement public à celui de société anonyme de droit privé, le législateur inscrivait dans la loi qu’en tant que « service public d'intérêt national », Aéroports de Paris devait rester sous le contrôle de l’État. Au moment même où l’État vendait ses parts dans les sociétés d'autoroutes, il s'agissait de sanctuariser les aéroports parisiens, qui représentent tout de même 60 % du trafic voyageurs en France et 85 % du fret aérien. Les choses semblaient donc claires.

Quinze ans plus tard, à la demande du gouvernement, le Conseil d’État puis le Conseil constitutionnel ont fait sauter ce verrou juridique pour autoriser la privatisation, souhaitée par le gouvernement d’Édouard Philippe. En juin 2018, ce fut le Conseil d’État dans son avis sur la loi Pacte . Et un an plus tard, ce fut au tour du Conseil constitutionnel lorsqu'il valida les dispositions prévues par la loi permettant d'enclencher le processus de privatisation d'Aéroports de Paris. Cette position suscite néanmoins des débats au sein de ces très prestigieuses institutions.               

Illustration le 15 novembre dernier, lors d’un colloque sur les privatisations organisé par le Conseil d’État. Ce jour là, le vice-président de la plus haute autorité administrative française, Bruno Lasserre, s’interroge : « Aéroports de Paris est-il un service public d'intérêt national ? Quand on fait le parallèle avec d'autres pays, il n'y a pas de doute. En France nous sommes disciplinés, nous avons appliqué la jurisprudence, mais il n'est pas interdit de penser que cela pourrait bouger. »                   

Six mois après le vote de la loi autorisant la privatisation, le commentaire est sans conséquence. Mais il ne manque pas d'interroger. « Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État auraient pu s'ériger en remparts en évoquant une nouvelle définition de la notion de service public d'intérêt national qui date de 1946, décrypte Sophie Nicinski, professeur de droit public à l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. Ils ne l'ont pas fait. Ils sont rentrés dans le rang. En juin 2018, quand le Conseil d’État a donné son avis, il n'a pas saisi l'ampleur du sujet. »

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L'aéroport de Roissy, propriété d'ADP. / Photo : Creative Commons - r 0x010C

2 – Après leur privatisation, les profits des aéroports régionaux augmentent, au détriment du contribuable

Une fois le processus enclenché et l’État devenu minoritaire au capital d’ADP, celui-ci risque de ne plus pouvoir exercer de contrôle sur l’entreprise. « Le seul moment où l’État est puissant lors d'une privatisation, c'est au moment de la mise en concurrence dans la rédaction du cahier des charges », estimait Bruno Lasserre, le 15 novembre. Ensuite, la puissance publique perd le contrôle : les collectivités locales en ont fait les frais avec leurs aéroports.

« Nous avons manqué de vigilance, reconnaît aujourd'hui une source au sein d'une collectivité dont l'aéroport est exploité par Vinci Airports. Nous ne savions pas faire [les aéroports étaient exploités par les Chambres de Commerce et d'Industrie auparavant] et nous leur avons fait confiance. » Résultat : les aéroports régionaux, sous perfusion d'argent public, ont vu leur bénéfices s'envoler... dans les poches des actionnaires privés.                   

A Rennes, Grenoble, Chambéry, Clermont-Ferrand, Lyon ou Toulouse, l'arrivée du privé a eu une conséquence systématique : les bénéfices de l'entreprise sont intégralement versés en dividendes, et rien ne revient dans la trésorerie de l'entreprise. Auparavant, les gestionnaires privilégiaient le report d'au moins la moitié des profits dans les caisses des plateformes, constituant ainsi de confortables matelas destinés à financer les investissements à venir.

Nos enquêtes ont révélé que, désormais, ces matelas ne sont guère plus que de vulgaires paillasses. Et pour cause : les entreprises exploitant les aéroports piochent allègrement dedans pour verser à leurs actionnaires plus de dividendes qu'elles n’engrangent de bénéfices. A Toulouse, Casil s'est octroyé plus de 20 millions d'euros de dividendes en quatre ans. Avant de revendre ses parts à Eiffage début 2020, et d’encaisser au passage une plus-value de 200 millions d'euros ! A Lyon, le président de la métropole David Kimelfeld a écrit à Vinci, en décembre dernier, pour tenter de stopper cette même politique de siphonnage de la trésorerie de l’aéroport Saint-Exupéry, menée cette fois par Vinci. Ceci afin que l'entreprise « conserve des capacités à financer le prochain programme d'investissements ».

L’adversaire de Gérard Collomb aux prochaines élections métropolitaines avait de quoi râler : depuis 2016, Vinci Aiports s'est versé 44 millions d'euros de dividendes grâce aux résultats des aéroports d'Auvergne-Rhône-Alpes, alors même que ces infrastructures sont largement biberonnées à l'argent public. Fin 2019, à Lyon, l'entreprise prévoyait encore d'augmenter les dividendes de 40 %, tout en réclamant aux collectivités locales 800 000 euros de subvention pour financer l'ouverture d'une nouvelle ligne vers la Chine… A Grenoble, le département de l'Isère verse chaque année 2 millions d'euros de « contribution au service public », tandis que l'actionnaire privé a empoché 2,4 millions d'euros de dividendes, rien qu'en 2016 et 2017 !

3 – Des actionnaires qui facturent des prestations injustifiées, lancent des emprunts à 10% et ne répondent plus aux collectivités

Entre 2010 et 2016, alors que la Région Bretagne investissait 8,1 millions d'euros dans l’aéroport Saint-Jacques de Rennes, Vinci, le gestionnaire privé de la plate-forme s’octroyait près de 4 millions d'euros de dividendes… Une illustration parmi d'autres des aberrations sur lesquelles débouchent la mise en concession des infrastructures aéroportuaires régionales. C'est qu'en interne, l'actionnaire cherche sans surprise à rentabiliser au maximum son achat. Et n'hésite pas à user de petites combines, comme ces prestations pas toujours justifiées mais tout de même facturées aux collectivités locales, ainsi que l'a fait remarquer la Chambre régionale des comptes de Bretagne concernant Rennes ; ou ces missions facturées deux fois pour un montant annuel de 500 000 euros, qu'évoquaient encore les magistrats bretons.

Autre exemple de pratique défavorable au contribuable : les aéroports contractent parfois des emprunts, malgré trésoreries bien portantes, dès leur passage sous le contrôle de sociétés exploitantes privées. Auprès de banques ? Non. Auprès de leur propre actionnaire, Vinci Airports ! Le tout à des taux prohibitifs (10 % à Rennes ou 7,5 % à Clermont-Ferrand). En juillet 2018, le président du syndicat mixte propriétaire de l'aéroport de Clermont-Ferrand, Brice Hortefeux, alors vice-président de la Région Auvergne Rhône Alpes,  demandait par écrit à Vinci Airports de rectifier le tir car « ces charges [...] paraissent injustifiées ». Fin 2019, les discussions sont toujours au point mort, comme nous l'avons révélé.

C'est cette perte de contrôle qui guette les pouvoirs publics avec la privatisation de Aéroports de Paris. Plusieurs interlocuteurs au Conseil d’État l'ont rappelé lors du colloque du 15 novembre dernier : la privatisation ne pose pas de problème si elle est bien encadrée et régulée. Mais en pratique, cette régulation s’avère difficile. La privatisation des autoroutes constitue un bon exemple. « Le positionnement de l'administration est différent après une privatisation », raconte un ancien haut fonctionnaire du ministère des Transports. Avant, il y a une logique de maximisation des profits pour les réinvestir sur le réseau. Après, il s'agit de maximiser les profits pour les reverser aux actionnaires.

Ces derniers n’ont aucune intention d’abandonner cette manne. Aujourd'hui, l’État ne peut pas demander de nouveaux investissements aux sociétés d'autoroutes sans leur octroyer une augmentation du prix des péages ou un allongement de leur concession en contrepartie. Et ceci malgré les trois milliards d'euros de dividendes que ces sociétés touchent chaque année, en moyenne, sur l'exploitation du service public...

« L’État n'a pas de stratégie pour ses actifs publics, analyse David Cayla, économiste, membre du collectif Les Économistes Atterrés. Il ne sait pas quoi faire avec. Alors il s'en sépare. Et dans le même temps, les compétences partent vers le privé. A la sortie, les pouvoirs publics n'ont plus les compétences en interne pour contrôler correctement ces biens publics. » Plus l’État tentera d'imposer un contrôle fort, moins les candidats accepteront de payer. « Le risque c'est que l’État cherche à vendre ses parts le plus cher possible et qu’en échange il accepte de donner à l’acheteur des garanties pour qu’il rentabilise », estime Jean-Pierre Bes, secrétaire général du Syndicat des compagnies aériennes autonomes (Scara). Comme il l'a fait à Toulouse, par exemple, en s'engageant à suivre aveuglément les décisions de Casil, permettant ainsi à l'investisseur chinois de contrôler la société, en additionnant sa voix (49,9 %) à celle de l’État (10,1 %).

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Dans un hall de l'aéroport de Roissy, propriété d'ADP. / Photo : Creative commons

4 – La privatisation pour quoi faire ? Améliorer « la performance économique » ou la rentabilité à tout prix ?

« J'ai travaillé à la direction des routes avant d'arriver chez Eiffage, explique Marc Legrand, le directeur des concessions du groupe de BTP. La différence fondamentale entre le public et le privé, c'est que l'entreprise a l'obsession de la performance. » Une « performance » qui se traduit par de « l'optimisation », des «gains de productivité », et surtout une quête effrénée de « rentabilité ». « Si l'acheteur paye trop cher, explique Arnaud Boucheix, de la CGT Vinci-Airports, il cherche ensuite à rentabiliser un maximum en réduisant les charges ». A commencer par les effectifs.

A Toulouse, la Cour des comptes a relevé une stabilisation des effectifs depuis 2015 dans un rapport paru en novembre 2018. Alors que, dans le même temps, le trafic augmentait de 6,4%. L'optimisation passe, par exemple, par l’invention de nouveaux types de postes. A Clermont-Ferrand, des « agents d'exploitation polyvalents » doivent à la fois « coordonner les services au sol et gérer l'avion en escale », mais aussi « les demandes d'assistance et la facturation », « l'accueil physique et téléphonique » ou encore « le parking véhicules ». Le tout en travaillant également à la sûreté et à la sécurité pour un salaire compris entre 1489 et 1659 euros brut.

Même cause, mêmes effets à l’aéroport de Lyon. Le 13 janvier 2020, Tanguy Bertolus, directeur d’Aéroports de Lyon pour Vinci Airports, assurait dans Le Progrès qu’avec « la privatisation, les salariés sont gagnants ». Le 15 janvier, nous révélions pourtant le malaise social régnant au sein de l'entreprise, où un cinquième des effectifs a été supprimé depuis la privatisation. Devant les actionnaires réunis en conseil de surveillance le 12 décembre 2019, un délégué syndical CFDT allait jusqu'à comparer la situation de l’entreprise avec celle connue à France Télécom lors de la mise en œuvre du plan de réduction des effectifs au milieu des années 2000, qui avait conduit à une vague de suicides. « L’État a vendu ses parts pour accélérer le développement de l’aéroport et la performance économique de l’entreprise. Nous sommes en cohérence avec les demandes de nos donneurs d’ordre publics », assume le directeur d’ADL, interrogé par Mediacités.

Les salariés ne sont pas la seule variable d'ajustement pour augmenter la rentabilité. Dans Le Parisien du 2 février dernier, les aéroclubs franciliens s'inquiétaient pour leur avenir si ADP était privatisé. Une crainte légitime. A Nantes, Clermont-Ferrand ou Chambéry, Vinci Airports a effectivement réclamé 100 000 euros de loyer annuel à ces associations, qui payaient entre 1 et 5000 euros avant la privatisation. Après plusieurs mois de négociations, et parfois l'intervention des élus locaux, les loyers sont finalement tombés autour de 25 000 €. Sauf à Nantes, où l'aéroclub attend toujours de savoir quel sort lui sera réservé...

5 – Privatiser Aéroports de Paris : de l’argent à court terme, mais après ?

« Sur Aéroports de Paris, il faut élever le débat, insiste Jean-Pierre Bes, le secrétaire général du Syndicat des compagnies aériennes (Scara). Ce n'est pas simplement un risque de hausse des tarifs, c'est un intérêt collectif. Il s'agit de garder le contrôle sur le développement économique du territoire, de l'infrastructure et du trafic aérien. 70 ans est un horizon très lointain, c'est très dangereux d'insulter l'avenir. »

Au cabinet du ministre de l'Economie Bruno Le Maire, où le dossier ADP est gelé en attendant la fin de la procédure pour un référendum, on assure que l’État restera maître chez lui en mettant « les garde-fous nécessaires » dans le cahier des charges. « L’État doit se concentrer sur ce qu'il sait faire, explique un conseiller à Mediacités. Là, on a des milliards d'euros immobilisés pour un rendement annuel faible, alors que le rôle de l’État n'est pas de gérer des parkings et des boutiques de luxes. »

Effectivement, près de 50 % des revenus d'un aéroport proviennent des boutiques et des services annexes, dont les parkings. Ce qui peut, par exemple, pousser l'exploitant à favoriser leur extension, au détriment du développement des transports en commun. C'est notamment ce qui a poussé les sept départements franciliens à annoncer, il y a un an, qu'ils étaient prêts à mettre six milliards sur la table pour conserver un contrôle public du groupe aéroportuaire et éviter que « le privé se soucie plus de sa rentabilité que des territoires et des populations », rappelle Patrick Devedjian, président LR des Hauts-de-Seine.

« Peut-on mettre l'avenir des grandes infrastructures de transport et l'aménagement du territoire en balance avec la rentabilité recherchée par le privé ?, s'interroge le député LR de Haute-Marne François Cornut-Gentille. La seule justification de cette opération est de récupérer du cash. C'est lamentable. On se sépare de quelque chose de durable pour un peu d'argent à court terme. » En 2006, le même argument était utilisé pour vendre les parts de l’État dans les sociétés d'autoroutes. A l'époque l'opération avait rapporté 14,8 milliards d'euros. Fin 2019, les dividendes versés par ces mêmes sociétés à leurs actionnaires privés ont atteint 30 milliards d'euros...

ADP : une privatisation qui pourrait coûter cher

L’État est l'actionnaire majoritaire de la société Aéroports de Paris, dont il détient 50,6 % du capital. Au titre de l'année 2018, il a perçu 171 millions d'euros de dividendes. Une rente annuelle et croissante : fin 2020, l’État aura récupéré près d'un milliard d'euros sur les quinze dernières années. Un actif rentable dont le gouvernement souhaite pourtant se défaire (comme Engie et la Française des Jeux) pour abonder un « fonds d'investissement pour l'innovation » de 10 milliards d'euros. En théorie, il s'agit de faire rentrer du cash afin de financer des projets innovants. En pratique, ce fonds rapporterait 250 à 300 millions par an. Soit moins que les dividendes que les trois entreprises lui auraient versé !

Concernant Aéroports de Paris, l'opération est, en outre, financièrement risquée. A l’heure actuelle, la société dispose d'une concession perpétuelle. Avant de vendre ses parts, l’État est obligé de limiter cette concession dans le temps . Or, concernant Aéroports de Paris, cette limitation implique d'indemniser les actionnaires actuels (parmi lesquels Vinci, seul candidat officiellement déclaré pour racheter les parts de l’État) pour la perte d'une recette perpétuelle, désormais limitée à 70 ans.           

Il y a un an, Bercy évaluait l'indemnité à 1 milliard. « Mais c'est incalculable, assure un expert comptable, qui a notamment travaillé sur les concessions d'autoroutes. Il faudrait comparer les plans d'affaires sur 70 ans à ceux prévus à l'infini. Impossible. A priori, le gouvernement évoque un montant qui satisfait tout le monde pour éviter les recours des actionnaires ». Sur une vente estimée à 8 ou 9 milliards d'euros, l’État perd d'office 1 milliard... Rageant.        

A Toulouse, Nice ou Lyon, le privé est actionnaire des sociétés qui exploitent l'aéroport, mais il n'est pas propriétaire du domaine qui appartient à l’État. A l'inverse, ADP est propriétaire des 6 600 hectares sur lesquels s’étalent les trois aéroports parisiens, dont 4 400 hectares réservés à l'activité aéronautique. S'il veut garder le contrôle sur ces terrains, notamment les 2 000 hectares non réservés à l'usage aéronautique, l’État sera obligé de les racheter avant de céder ses parts. Mais à quel prix ?

>>>> Retrouvez toutes nos enquêtes sur la gestion privée des aéroports régionaux :
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Isabelle Jarjaille
Journaliste indépendante​ depuis 2011​, j'enquête sur la gestion des services publics par le privé et son impact sur les finances publiques.​ ​Mon livre enquête "Services publics délégués au privé, à qui profite le deal ?" est sorti le 27 mars 2018​. ​Je suis également en charge du cours Techniques d'enquête en licence Info Com à l'IUT de Lannion et je porte un projet d'éducation aux médias dans deux lycées agricoles. Je suis membre du bureau du Club de la presse de Bretagne, pour promouvoir les médias et ceux qui les font au quotidien : les journalistes, notamment les pigistes.