Nicolas Hulot a récemment dénoncé la présence excessive des lobbys « dans les cercles du pouvoir ». Mais leur action ne se limite pas à Bruxelles ou Paris. De nombreux groupes d’intérêts s'affairent auprès des collectivités locales. Depuis sa création, Mediacités a ainsi documenté l’action du lobby du Lyon-Turin ou celui des partisans de l’autoroute Toulouse-Castres. Au-delà des sphères économiques, les associations citoyennes, mouvements écologistes, clubs sportifs, collectifs de riverains ou de jeunes entrepreneurs ont aussi à cœur de défendre leurs intérêts auprès des décideurs locaux.

Quel rôle jouent ces lobbies au niveau local ? Pour Stéphane Cadiou, maître de conférence en sciences politiques à l’université de Saint-Etienne, chercheur au laboratoire Triangle et directeur de l’ouvrage « Gouverner sous pression ? La participation des groupes d’intérêts aux affaires territoriales » (2016, LGDJ), ces groupes locaux, moins structurés que les lobbies nationaux, sont avant tout en quête d’une relation de proximité avec les élus. Un lien parfois bénéfique à l’action publique, mais potentiellement dangereux pour nos démocraties locales du fait de la professionnalisation en cours du lobbying local et de l’absence d’une législation claire.

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Stéphane Cadiou, maître de conférences en science politique à l’université de Saint-Étienne et chercheur au laboratoire Triangle. Photo : Mathieu Périsse

Quand on parle de lobbies et de groupes d'intérêts, on pense à Bruxelles ou à l'Assemblée nationale, rarement aux collectivités locales. A tort ?

Stéphane Cadiou : Il est vrai que le terme "groupe d'intérêts" a d’abord été utilisé à l’échelle de l'Union Européenne, puis à l'échelle nationale à partir des années 1990. A l'échelle locale, il y a une vraie réticence à en parler. Or, il existe toutes sortes de groupes d'intérêts au niveau local même s'ils utilisent d'autres moyens et s'ils n'ont pas les mêmes pouvoirs.

D'où vient alors cette réticence à parler de groupes d’intérêts locaux ?

Pendant très longtemps en France, on a eu cette croyance quasi idéologique qu'on ne faisait pas de politique à l'échelle locale ; que le local était un simple échelon administratif. Le fait d'appartenir à un même territoire, d'être habitant d'une même commune, devait supplanter les divisions, les conflits, les intérêts divergents... Les élus continuent de jouer sur ce mythe. On voit les maires des grandes villes présenter leur territoire comme un sujet : "Lyon pense que...", comme si le territoire avait une volonté propre. Il y a toujours la tentation de substituer aux habitants un territoire et de masquer ainsi les intérêts contradictoires.

Quelles formes prennent ces groupes d'intérêts ?

Il y a des spécificités au niveau local. D'abord, on y trouve très peu de grandes fédérations syndicales. Les syndicats - notamment de salariés - sont beaucoup moins présents sur les sujets territoriaux. Ils négocient les conditions de travail dans les services publics locaux, mais on les entend très peu s'exprimer sur les politiques de l'habitat ou de transport, alors que cela concerne les salariés. Les organisations patronales, elles, sont présentes mais surtout dans les grandes villes.

La forme privilégiée du groupe d'intérêts local est la forme associative, parce que c'est la plus facile, la moins coûteuse et qu'elle offre des droits (accès à des salles ou des subventions...). On voit aussi se développer des formes plus précaires, comme des collectifs, par exemple de jeunes entrepreneurs. Souvent, ces groupes naissent consubstantiellement à l'action publique. Par exemple, vous créez un pôle de compétitivité et, pour l'accompagner, un groupe d'entrepreneurs émerge pour porter cette politique.

La plupart de ces groupes sont formés de bénévoles, mais vous notez une professionnalisation de ces activités…

On voit apparaître progressivement au niveau local des professionnels du lobbying comme il en existe à Paris ou à Bruxelles, dans les cabinets d'affaires ou les cabinets de relations publiques. Ils exercent principalement à l'intérieur des grandes entreprises. Dans la grande distribution, par exemple, où il faut souvent solliciter les élus pour installer une grande surface. Les Carrefour, Casino et autres ont formé leurs propres cadres au lobbying. On le constate aussi chez les professionnels de l'immobilier (Nexity...), les entreprises de réseaux (Cisco, Suez, Orange...).

Cette évolution est-elle liée à une " métropolisation de la vie publique" ?
La territorialisation des affaires suscite en effet des appétits. Les élus locaux, spécialement ceux des grandes collectivités, détiennent un nombre important de responsabilités, de ressources et de marchés.      

Mais les groupes d'intérêts ne cherchent pas tous un accès à un marché...

Certes, beaucoup d'associations et de collectifs ne sont pas que des groupes d'intérêts. Mais ils consacrent une partie de leur temps à la défense de ces derniers. Un club de foot, une association de riverains, un club de personnes âgées, un groupe de copropriétaires peuvent interpeller les élus pour défendre un cadre de vie, un équipement, une cause... A ce titre, eux-aussi font, en quelque sorte, du "lobbying", même s'il faut se méfier de ce terme très connoté.

Mais alors, quelle différence entre un collectif de riverains et le lobbyiste d’un promoteur immobilier ?

Les armes dont ils disposent. Les riverains ou les associations locales n'ont pas la possibilité de s'appuyer sur un personnel permanent rémunéré pour plaider une cause. Ce sont des bénévoles qui s'engagent sporadiquement. C'est la grande différence avec les cabinets d'affaires, les grands syndicats ou les grosses entreprises. De ce fait, leurs moyens sont beaucoup plus précaires. Ces collectifs s'épuisent plus vite. En défendant leurs intérêts, ils se heurtent à des institutions et s'épuisent. On le voit très bien avec les associations de commerçants : elles sont souvent actives pendant trois ans, puis s'effondrent quelques années après le départ d'un président avant de se relancer...

Vous estimez que les lobbies, perçus comme très négatifs, participent aussi à une co-construction de l'action publique. Quel est leur rôle ?

Le terme de lobby fait penser à une action extérieure. On dit que les groupes d'intérêts "cherchent à faire pression sur…" Comme si les élus étaient assiégés. C'est un peu ce que disait Nicolas Hulot lorsqu'il a démissionné. Or ces groupes sont de plus en plus intégrés aux décisions locales. Du fait de la décentralisation, les collectivités locales se sont vues confier beaucoup de nouvelles responsabilités, pour lesquelles elles n'avaient pas toujours les compétences. Elles ont donc dû recourir à des groupes d'intérêts, qui sont parfois fortement incités à prolonger leur engagement en participant à des instances de délibération ou de gestion.

Certaines associations environnementales ont même été intégrées à des organismes de surveillance. Par exemple, dans les centrales nucléaires...

Les associations environnementales ont très tôt été confrontées à ce dilemme : comment prolonger la défense d'une cause en participant à l'action publique ? Avec tous les problèmes que cela peut poser : le risque d'institutionnalisation, d'intériorisation des contraintes de la collectivité, etc. Ces associations ont été sollicitées par les collectivités qui ne disposaient pas de l'expertise suffisante sur les sujets environnementaux. C'est aussi le cas pour les politiques sociales, par exemple la lutte contre la toxicomanie. Pour entrer en contact avec ce public concerné, les collectivités doivent s'appuyer sur des associations créées autour de la défense d'une cause. Les institutions bénéficient d'informations, les groupes d'intérêts trouvent des "débouchés" à leurs revendications. C'est un gain mutuel.

Quels sont les lieux d'expression de ces groupes d'intérêt locaux ? La mairie, le stade de foot ou les chambres du commerce ?

Votre question renvoie à une spécificité de la démocratie locale française : l'exécutif (le maire) concentre tous les pouvoirs, contrairement au niveau national. L'assemblée (le conseil municipal) est très faible. D'ailleurs, le maire et ses adjoints sont issus du conseil. Il y a une confusion des pouvoirs exécutif et législatif. De ce fait, les groupes d'intérêts s'adressent très peu aux conseillers. La cible, c'est le maire et ses adjoints. La conséquence, c'est que ce travail de défense des intérêts est très peu visible puisqu'il ne se fait pas via les lieux de la délibération contrairement au niveau national. C'est tout le problème de la démocratie locale.

Vous écrivez que « l'objectif est moins de peser sur les élus que de se lier avec eux ».

C'est du don et du contre-don. Par exemple, les associations de commerçants font de l'entretien d'une relation de proximité avec les élus une fin en soi. Ils savent qu'en contrepartie, quand le maire les invite à une inauguration ou à une conférence de presse, ils doivent venir. Le fait de participer aux côtés des élus, de soigner sa relation avec le maire, c'est miser sur une “porte d’entrée” que l'on pourra pousser lorsqu'on en aura besoin.

Cela pose la question de l'accès aux décideurs publics. Comment la légitimité d'un groupe se construit-elle ?

Certains bénéficient d'une présomption de légitimité : les groupes économiques, parce qu'ils ont des ressources (financières) dont le pouvoir a besoin. D'autres groupes peuvent se faire entendre en trouvant d'autres arguments : représenter un électorat important ; ou disposer d'une expertise particulière. Le droit a aussi instauré une forme de hiérarchie des groupes. La loi prévoit ainsi que les chambres de commerce (CCI) soient consultées sur les plans locaux d'urbanismes. Pourquoi elles et pas d’autres ? C'est une forme de déséquilibre. Dans notre système capitaliste, les groupes économiques ont un poids prépondérant.

L'existence de ces groupes d'intérêts présente-t-elle un risque pour la démocratie locale ?

Il est clair qu'il y a une inégalité d'accès aux élus locaux. Certains groupes ont droit à être écoutés, tandis que d’autres doivent démultiplier leurs efforts pour y parvenir. Il est souvent extrêmement compliqué de se faire entendre au niveau local. Les coûts pour y parvenir sont très élevés. Notamment parce que le pluralisme des médias y est limité, ce qui réduit la possibilité d'interpeller les élus. La place de l’opposition dans les collectivités est aussi restreinte : ses pouvoirs sont faibles, elle ne sera donc pas la cible des groupes d'intérêts.

Quelle différence entre la défense d'intérêts et une relation de copinage ? Où commence l'intérêt privé... ?

Il est très compliqué de démêler ce qui relève du travail de défense des intérêts et ce qui relève de la relation personnelle. C'est bien pour ça que les lobbys veulent avant tout entretenir de bonnes relations avec les élus ! Les études montrent que, pour défendre son intérêt, on s'adresse d'abord à ceux qui sont déjà convaincus. Le copinage est une manière de préparer le terrain pour le jour où on voudra demander quelque chose. Mais le curseur est difficile à placer. Il n'y a pas de frontière tangible. 

A Bruxelles et au Parlement, il existe une législation plus contraignante . Ce cadre n'existe pas au niveau local. N'est-ce pas le problème ?      

Il y a eu une première tentative en 2014 avec la loi Sapin II, relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. Pour la première fois, on a introduit l'idée que cette réglementation devait concerner les collectivités. Pour autant, les avancées ne sont pas aussi fortes qu'à l'échelle nationale ou européenne. Il n'existe pas de registre des groupes d'intérêts locaux. Un truc tout simple serait de rendre compte des personnes et des groupes auditionnés par les élus en préparant leur délibération. Vous êtes élu, vous votez le projet de construction d'un stade, vous mettez en annexe la liste des personnes rencontrées comme au niveau national. Mais localement, la législation et l'encadrement des lobbys restent flous.

Le pantouflage, c’est-à-dire le passage d’une collectivité à une entreprise n’est pas non plus encadré…

Au niveau national, la réglementation sur les conflits d'intérêts s'étoffe. On ne peut pas exercer certaines fonctions après avoir été membre du gouvernement ou élu. Mais le pantouflage n'est presque pas encadré au niveau local. Il n'est pas rare de voir d'anciens membres du cabinet d'un maire poursuivre leur carrière chez un promoteur immobilier avec lequel ils ont pu avoir des liens auparavant. Vinci, Suez ou Eiffage sont des lieux de recyclage pour beaucoup de cadres territoriaux. Pour un grand groupe, mettre la main sur un ancien élu ou un ancien fonctionnaire, c'est avoir quelqu'un qui connaît les rouages, qui a du réseau...                                   

Capture> A (re)lire sur Mediacités
« Services publics délégués au privé : entre lobbying et pantouflage »

Lorsqu'on expose publiquement les activités des groupes d'intérêts, par exemple celles de la Transalpine pour le Lyon-Turin, les réactions sont souvent virulentes. Les groupes d'intérêts s’accommodent-ils mal de la transparence ?

Parler de groupes d'intérêts, c'est donner l'impression d'évoquer des groupes de promotion d'intérêts particularistes, à l'opposé de la défense de l'intérêt général. Or en France, le mythe de l'intérêt général est très fort. La conception de la démocratie est très unitaire. On cultive le mythe d'associations toujours désintéressées. En montrant leurs liens avec les élus et les institutions, vous écornez cette image. Vous mettez en péril cette relation qui représente leur ressource la plus précieuse. La transparence peut être vécue comme une attaque.