C'était il y a cinq ans, le 22 janvier 2014. Interrogée par les Inrockuptibles sur le bilan de son deuxième mandat (2008-2014), Martine Aubry expliquait pourquoi elle n'allait pas recruter de contrats d'avenir, contrairement au souhait du gouvernement : « Il n’est pas question pour moi de laisser les comptes de la ville partir à la dérive. Par conséquent, comme je l’ai dit au ministre du Travail, je n’ai pas les moyens d’en embaucher 200. »

Entre cet entretien et aujourd'hui, les dépenses annuelles de personnel de la ville de Lille ont pourtant augmenté de 17 millions d'euros. Elle sont passées de 180 millions en 2013 à 197 millions en 2017, selon les données compilées par la direction générale des finances publiques. Sur dix ans, la progression est encore plus considérable. Quand Martine Aubry a repris un nouveau bail à la tête de l'administration municipale, en 2008, la masse salariale annuelle de Lille était inférieure de 36,5 millions à son niveau actuel. Lille ne donnait pourtant pas le sentiment d'être sous-administrée il y a une décennie. L'offre de services publics municipaux ne donne pas davantage le sentiment de s'être considérablement étoffée dans l'intervalle.

Vérification faite, le nombre de fonctionnaires serait d’ailleurs plutôt en baisse ! Il a atteint un pic en 2012, dépassant les 4 900 postes, pour redescendre ensuite lentement, jusqu’à atteindre 4 270 fonctionnaires titulaires aujourd’hui, plus quelque 2 000 vacataires.

Moins d’agents et plus de salaires ? Nous avons contacté la mairie, dans l'espoir de comprendre. Elle nous a répondu... sans vraiment dissiper le mystère. Premier élément de réponse : Lille a fait « le choix préférentiel de la régie », confiant à ses « propres agents l’exécution des services publics », là où beaucoup d’autres communes les délèguent à des prestataires privés. Indéniable. Lille a des crèches municipales, sept établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes... Mais comme il en a toujours été ainsi, cela n'explique pas la hausse ! Aucun grand service n'a basculé en régie ces dix dernières années. 

Deuxième élément de réponse : « l’organisation administrative déconcentrée de notre Ville », avec ses dix mairies de quartier et ses mairies des communes associées de Lomme et Hellemmes. Ces facteurs justifient en effet un niveau de dépenses municipales plus élevé que la moyenne. Mais ils n'expliquent pas pourquoi l'écart se creuse... En 2008, Lille dépensait en frais de personnel 95 euros de plus par an et par habitant que les communes de taille comparable. La différence est passée à 141 euros en 2017 (828 euros contre 687 euros) ! Le poids des mairies de quartiers, du reste, est secondaire.

Troisième argument avancé par la mairie : « La ville de Lille assume des services pour le compte de la métropole » alors que dans la plupart des grandes agglomérations, c’est le contraire. D'ordinaire, les mutualisations se traduisent par un transfert de charges des communes vers les métropoles. Lille « est restée et reste en dehors de ce mouvement », indique notre interlocuteur municipal. Une explication ambivalente : si les mutualisations permettaient des économies, pourquoi les avoir refusées ? Sans parler du fait que les dépenses de personnel de la MEL sont elles aussi en progression .                

Autre argument avancé : il y a eu de nouveaux équipements ouverts, souligne-t-on à la mairie (le jardin des sports, le Flow, la piscine Plein Sud, la cuisine centrale, de nouvelles crèches...), tout en ajoutant aussitôt que c'était « sans recourir à des créations de poste ». Alors où faut-il chercher ? Dans les besoins créés par les nouveaux rythmes scolaires ? Ils ont joué à la marge (+ 55 postes). L'augmentation de la population ? Elle est certes bien réelle (Lille a gagné 19 000 habitants entre 2008 et 2017, pour atteindre 238 000 habitants) mais la progression est moins nette ces dernières années. Et il n'est pas écrit que les frais de personnel doivent suivre étroitement la démographie. Plus d'enfants supposent plus de crèches, bien sûr. En revanche le nombre d'agents dans les piscines, les espaces verts, les bibliothèques ou les musées, n'est pas directement corrélé à la fréquentation.

L'explication tient-elle dans de nouvelles missions ? « Les villes n'ont récupéré aucune compétence de l'Etat, indique François Ecalle, expert en finances publiques. Elles ne font rien aujourd'hui qu'elles ne faisaient pas déjà il y a quinze ans. »

Quand l'externalisation crée des besoins en interne

Que reste-t-il pour dissiper l'énigme ? Le point d'indice et les cotisations patronales sur les traitements des fonctionnaires territoriaux ont augmenté ces deux dernières années, mais cela n'explique pas dix années de progression, et encore moins l’écart qui se creuse avec la moyenne des autres villes, impactées elles-aussi par les hausses de point et de cotisations décidées par l'Etat... Partie d'un niveau élevé de dépenses, tradition sociale du Nord oblige, Lille tutoie désormais les sommets, avec une masse salariale (197 millions d'euros) nettement supérieure à celle de Nantes (184 millions pour 298 000 habitants), et très supérieure à celle de Bordeaux (140 millions d'euros pour 247 000 habitants).

Epaississant encore un peu plus le mystère, Joao Gama, secrétaire de la CGT des communaux, souligne que Lille a réussi le tour de force d'augmenter ses effectifs en externalisant des tâches ! « Une grande partie de la propreté, de la gestion des espaces verts, les livraisons de repas à domicile pour les personnes âgées, les menuisiers, la fourrière..., énumère le syndicaliste. La ville a de plus en plus de cadres et de chargés de mission d'ingénierie de toutes sortes, mais pas plus d'agents sur le terrain. »

« C'est un des miracles de la fonction publique, ironise un cadre lillois en charge des espaces verts. On arrive à augmenter les effectifs en externalisant ! L'idée de travailler avec des associations d'insertion fait sens, en théorie. Comme les agents titulaires ne sont pas tous aptes à encadrer et à faire du travail de bureau, il faut recruter pour assurer l'interface avec les associations. »

Il semble se passer peu ou prou la même chose dans d'autres services. Le 2 janvier, la ville de Lille a lancé un appel d'offres pour « un outil innovant » visant à « aider les services de propreté de la ville à mesurer objectivement la propreté du territoire, en temps réel ». La préparation de l'appel d'offres, l'examen des propositions et le dialogue avec le prestataire vont probablement demander des centaines d'heures de travail. Tout comme la préparation du dossier pour le concours 2021 de la « Capitale verte européenne », projet destiné à remobiliser en interne... mais qui se traduit à court terme par un autre appel d'offres, clos le 21 janvier, pour des prestations de communication.

Le mystère commence à se dissiper : Lille compte moins de fonctionnaires dévolus aux tâches d’exécution, et davantage de fonctionnaires chargé de la programmation, de la conception, de la réflexion, de la coordination. De moins en moins de soldats et de plus en plus de gradés, jusqu’au stade où tout le monde devient général, avec la solde correspondante : le syndrome bien connu de « l’armée mexicaine ».

« Un délire d'encadrement »

« On est dans un délire d'encadrement qui coûte horriblement cher, résume un directeur adjoint aujourd'hui en retraite, passé par Lille. Quand j'ai commencé ma carrière, les salaires pesaient moins de 40 % des dépenses de fonctionnement des communes. Aujourd'hui, Lille est à 58 % (56,1 % en 2017, ndlr). Et il n'y a pas plus d'agents sur le terrain ! A l'époque où je travaillais à la Ville, nous arrivions à ne pas renouveler une centaine de postes chaque année, ce qui est beaucoup. Le problème, c'est que les directeurs veulent des directeurs-adjoints, qui veulent des chefs de service et des secrétaires, ce qui ruine tous les efforts de productivité. Martine Aubry ne donne pas l'exemple. Son cabinet est aussi étoffé que celui d'un ministre. »

Selon le rapport de la Chambre régionale des comptes sur la gestion de la mairie rendu public en mars 2018, la ville comptait, en 2016, 583 cadres de catégorie A, le grade le plus élevé de la fonction publique. Soit 12 % des effectifs totaux. Cette proportion a augmenté de 0,5 point par rapport à 2012 alors que le nombre global d'agents titulaires baissait parallèlement de 1,6 % sur la période. Or il n'est pas certain que cela ait amélioré la qualité de l'encadrement, si l'on en juge par l'absentéisme. Celui-ci est passé de 14 jours par an par équivalent temps plein en 2012, à 18,5 en 2016, dit le rapport de la cour des comptes. En quatre ans, le nombre d'arrêts de travail pour maladie ordinaire a augmenté d'un quart (24%).

« D'après les retours que nous avons, l'ambiance n'est pas excellente dans de nombreux services municipaux », commente Thierry Pauchet, candidat déclaré (centre-droit) à la succession de Martine Aubry. La Ville a mis en place en 2017 un réseau de quinze « agentes certifiées » chargées de déminer les conflits en interne, ce qui est, en principe, le travail de la hiérarchie. « La maîtrise des dépenses de personnel sera un enjeu pour la prochaine mandature, annonce Thierry Pauchet. Les syndicats l'entendent plus ou moins, mais je crois que les agents l'ont compris ».

Un enjeu pour 2020

Selon l'élu d'opposition, il va falloir mettre sur la table la question de l'encadrement et celle du temps de travail, évalué par la Chambre régionale des comptes à 1 519 heures, largement en dessous du régime légal de 1 607 heures. « C'est l'équivalent de 233 temps plein », insiste-t-il.

Quel que soit le prochain maire de Lille, il sera confronté à un problème délicat. Compte tenu des règles qui régissent la fonction publique territoriale, et sur lesquelles les communes n'ont aucune prise, la réduction des effectifs se fera probablement au rythme des départs en retraite non remplacés. Avec des conséquences faciles à prévoir : l'effectif moyen va prendre de l'âge, progresser mécaniquement en grade et, sans doute, poser davantage de congés maladie, la santé s'améliorant rarement avec les années.

Lille n'a pas profité de la création de la métropole pour rationaliser son organisation. Dix-neuf ans après la fusion, Lomme garde son service de communication, alors que la direction de la communication lilloise compte 30 personnes. Quarante-deux ans ans après son absorption, Hellemmes conserve une direction générale des services, une direction de l'éducation et de la jeunesse, une direction des sports, etc.

Lille n'est pas pour autant au bord de la faillite. Son niveau d'endettement reste en dessous de la côte d'alerte, mais la ville est en train de perdre ses marges de manoeuvre. Les hausses conséquentes des impôts locaux (+ 23 millions annuel entre 2013 et 2017), ont été absorbées aux trois-quarts par la progression de la masse salariale. « Les villes adaptent leurs dépenses à leurs moyens, résume François Ecalle. Les élus locaux parlent beaucoup de la demande de la population pour de nouveaux services, mais ce sont eux qui organisent l'inflation des services. Tant que Lille trouvera des ressources, la masse salariale progressera. »

Grand débat et dépenses publiques

La question des dépenses publiques est au programme des rencontres du Grand débat national à Lille le 22 février à 19 h, au 30 rue Lamartine, et le 2 mars à 14 h à la Maison Quart Monde, 11 rue Barthélemy Delespaul.