L’État français joue-t-il avec le feu ? Peut-on comparer l’exécutif et les préfets à des pompiers pyromanes ? Se gardant bien de pousser la comparaison jusque-là, Olivier Borraz ne décolère pas de voir le pouvoir national s'efforcer ainsi d'incarner seul l'autorité publique en cette période pour le moins mouvementée.      

Plutôt que de se concentrer sur l'essentiel, Emmanuel Macron et Edouard Philippe tentent de s'occuper de tous les aspects de la crise. Et réduisent le Parlement et les collectivités territoriales à de simples courroies de transmission... Le directeur du Centre de Sociologie des Organisations de Sciences Po espère que cette crise politico-sanitaire agira comme une piqûre de rappel, en France. Il y a urgence, selon lui, à changer de paradigme pour gérer les prochaines crises de façon plus collective, et plus démocratique.

Quel regard portez-vous sur la façon dont la France fait face à cette pandémie ?

Olivier Borraz : Un regard critique. Notre pays a déjà affronté des pandémies par le passé. Plus récemment, notre pays a été confronté à d’autres catastrophes naturelles ou industrielles, de moindre ampleur certes mais tout de même déstabilisantes. Cela fait vingt ans que nous nous préparons à faire face à des évènements inattendus, à l’aide de plans et d’exercices de crise. Autant d’entraînements grandeur nature et de simulations dont nous aurions dû tirer un certain nombre d’enseignements utiles, histoire d’être prêt lorsqu’une menace sortant un tant soit peu de l’ordinaire se concrétiserait…

Ce jour a fini par arriver. Et manifestement, nous avions tort de nous croire invincibles. Nous ne sommes pas prêts. Nous n’avons pas su anticiper l’arrivée de ce nouveau coronavirus, et nous ne disposons pas des matériels pour en gérer la survenue. Tout cela pour dire que la crise que nous vivons aujourd’hui est le fruit à la fois du Covid-19 et de la réaction politique inédite qu’il a suscitée.

N’est-il pas un peu tôt pour commencer à faire le procès de ce gouvernement ? N'est-il pas logique de naviguer à vue lorsqu'on est ainsi plongés dans l'inconnu ?

Loin de moi l’idée de vouloir tirer sur l’ambulance. Mon souci, c’est de traquer les failles systémiques, structurelles, de la gestion de crise à la française afin que nous puissions apprendre de nos erreurs.

Je ne suis pas collapsologue, mais nous devrons faire face à d’autres crises à l’avenir. D’où ma colère face à notre niveau d’impréparation. Qu’il y ait des incohérences ou des tensions en temps de crise est regrettable, mais finalement normal. Ce qui l’est moins, c’est d’avoir autant de désordre dans un pays qui a investi autant de ressources pour être prêt à affronter une telle crise.

Comment expliquez-vous notre impréparation à gérer une crise… que nous avions si bien préparée ?

Le déni, le double déni ! A force de s’entraîner à gérer des crises, la France se croyait prête d’une part. Nos politiques comme ceux d’autres pays ont tardé, d’autre part, à prendre la mesure de la gravité de la situation sanitaire en Chine et en Italie. Après tout, pourquoi s’en inquiéter alors que notre pays dispose d'un arsenal législatif et réglementaire conséquent, et notamment un « plan pandémie grippale » ? Celui-ci liste les outils, équipements et procédures nécessaires pour ralentir la dispersion d’un virus infectieux, à savoir un stock de masques FFP2, des tests de dépistage, des respirateurs, etc. Lorsque la menace sur notre sol est devenue imminente et que les décideurs ont été contraints de réagir, ils se sont alors aperçus… que les moyens prévus dans le « plan pandémie » manquaient.

Depuis, Emmanuel Macron et Edouard Philippe ont dû tout réinventer dans l’urgence. L’exécutif a ainsi improvisé le confinement généralisé de la population. Aucun plan de gestion de crise ne prévoyait une « solution » aussi radicale. Aucune étude scientifique n’existait pour documenter ou anticiper les effets d’une telle mesure sur nos sociétés. Ce confinement a déjà et aura des conséquences majeures sur le plan psychologique, économique, social, institutionnel et politique.

Remettez-vous en cause l’avis du « Conseil scientifique » sur lequel le gouvernement s’est appuyé pour confiner les Français ?

Ce n’est pas mon rôle. Je note simplement que l’exécutif a préféré faire appel à ses propres experts plutôt qu’aux structures officiellement compétentes préparées à gérer des crises : Santé publique France, Haut conseil de santé publique, etc. Comme si Emmanuel Macron et Edouard Philippe ne souhaitaient pas se lier les mains avec les agences existantes ou leur administration, de peur de se voir imposer leurs vues mais aussi leurs lourdeurs. Mieux vaut ne pas s’embarrasser de procédures bureaucratiques, se sont-ils dits, et privilégier des dispositifs ad hoc plus réactifs mais aussi malléables…

Et, de fait, ce « Conseil scientifique » a joué un rôle stratégique. Presque contre son gré, aurais-je tendance à dire… Le gouvernement s’est ainsi défaussé sur lui pour maintenir le 1er tour des élections municipales  avant d’interrompre ce processus quatre jours plus tard. Au moins dans les premiers temps de la crise, ses avis servaient à justifier les décisions prises par le politique, comme si la science était la seule source de vérité dans une situation profondément incertaine.           

https://twitter.com/FredericSays/status/1252004430012207107?s=03

Le fait que la France soit « en guerre » contre le coronavirus justifie-t-il que l’exécutif bâtisse ainsi une « ligne Maginot » sanitaire autour de lui ?

Non, mais ce n’est pas vraiment une surprise. En France, c’est l’État qui gère les crises. C’est d’abord à ses services qu’il revient de protéger les populations, dans une approche très paternaliste. Lorsque la crise est locale, c’est la figure du préfet qui domine, comme lors de l’incendie Lubrizol ou de la tempête Xynthia. Lorsqu’elle est nationale, il appartient formellement au chef du gouvernement de piloter la gestion de crise – avec l’aide du ministère de l’Intérieur – mais, dans les faits, cette tâche revient au président de la République.

L’État a construit sa légitimité sur la protection et l’instruction de la population française. Problème : son champ d'action a été progressivement réduit . Il contrôle de moins en moins ses frontières, il n’a plus de monnaie propre et une influence du coup limitée sur l’économie, il ne peut plus déclarer la guerre à ses voisins, ni déclencher à lui tout seul un conflit. Il ne lui reste plus véritablement que la sécurité et l’éducation pour asseoir son rôle. D’où la posture surplombante, très descendante de la communication présidentielle et gouvernementale, qui combine protection et information en maintenant les populations dans une fonction passive, obéissante.           

Gérer cette épidémie de façon moins verticale serait-il plus efficace ?

Tout laisse à penser que oui. Le fait de ne pas associer le Parlement, les collectivités territoriales, les entreprises, l’ensemble des corps professionnels et intermédiaires dès le début à la gestion de la crise a créé des effets pervers. Tout d’abord, l’État s’est privé d’une remontée d’informations précieuse pour se faire une idée de la manière dont est vécue le confinement ; les remontées des préfets et des renseignements généraux ne suffisent pas. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne les problèmes sociaux rencontrés par des catégories populaires ou vulnérables, des personnes handicapées ou dépendantes, des personnes isolées, de foyers de protection de l’enfance ou de migrants

L’État s’est privé, par ailleurs, de relais utiles sur le terrain, pour proposer des solutions complémentaires, pour accompagner les mesures gouvernementales, etc. Enfin, ces différentes structures ne sont évidemment pas restées les bras croisés : elles ont pris des initiatives, se sont mobilisées, ont pris des décisions. Mais sans que tout cela ne soit coordonné. Ce qui a pu donner un sentiment de désordre ou de concurrence.

https://www.mediacites.fr/decryptage/national/2020/04/20/coronavirus-les-maires-et-letat-secharpent-dans-la-gestion-locale-de-la-crise/

La surenchère d’arrêtés municipaux plus loufoques les uns que les autres ne plaide pas vraiment en faveur d’une décentralisation plus affirmée, si ?

C’est vrai, mais il faut rappeler que nous sommes toujours en période électorale ! Beaucoup de maires tentent d’exister dans cette crise. Quitte à tomber dans la politique-spectacle, avec des couvre-feux ou d’autres arrêtés visant à durcir localement le confinement qui ne sont pas forcément bienvenus. Faute d’avoir été associés à la gestion de la crise, ils se présidentialisent et essaient d’incarner, par ce biais, la figure du « protecteur » à l’échelle municipale.

Mais, pour répondre à votre question, je ne serais pas si définitif sur l’organisation institutionnelle des gestions de crise. Il semblerait que le fédéralisme ait été une des clés du succès de l’Allemagne face à cette pandémie ; c’est moins le cas de la décentralisation italienne me direz-vous... En France, la réponse reste malheureusement centrée sur l’État, seul. La centralisation a des vertus en termes d’organisation, mais ça enlève de la souplesse et de la réactivité. Et la crise actuelle démontre une fois de plus que si l’État dispose de ressources importantes, il ne peut pas tout faire pour autant.

Avez-vous observé des élus s’impliquer de façon vertueuse, au-delà de simples « coups de comm’ » dans le domaine répressif ?

Bien sûr. Certaines collectivités locales ont pris des initiatives – isolées et désordonnées, certes – très intéressantes. En fonction de leurs sensibilités politiques et de leurs moyens financiers, des villes rouvrent leurs cuisines centrales pour servir des repas aux personnes isolées et aux plus précaires, ou décident d’accueillir les enfants de l’ensemble des salariés réquisitionnés. D’autres ont réutilisé les listes des personnes fragiles qu’elles avaient constitué après la canicule de 2003 pour maintenir le lien social et éventuellement leur rendre de menus services.

Il serait imaginable et souhaitable d’associer davantage les présidents d’intercommunalités et maires de grandes villes à la gestion de crise sur leurs territoires. Ces élus possèdent une vision transversale des conséquences locales d’une catastrophe, dont sont dépourvus les services de l’État. Très peu d’entre eux s’étaient préparés au risque épidémique, mais tous ou presque ont activé leurs plans de continuation d’activités prévus en cas d’accidents industriels ou d’inondations. Ils ont les moyens de penser et de résoudre plus efficacement que l’État central toutes ces questions de l’aide aux personnes isolées, de l’hébergement d’urgence, de la montée des violences conjugales ou des fractures alimentaires, par exemple.

https://www.mediacites.fr/enquete/nantes/2020/03/26/coronavirus-et-confinement-a-nantes-comment-la-ville-et-la-metropole-gerent-la-crise/

Associer plus étroitement les élus à la gestion de crise n’aurait-il pas exacerbé les tensions déjà existantes ?

Je ne crois pas. D’abord parce que la cacophonie ambiante découle de l’impréparation de l’Etat, des tâtonnements de l’exécutif sur le maintien du 1er tour des municipales, l’organisation des marchés alimentaires, l'approvisionnement en masques chirurgicaux et FFP2 ou plus récemment sur le port de masques grand-public lors du déconfinement.           

Ensuite, il faut s’interroger : pourquoi des élus locaux prennent-ils des initiatives parfois vertueuses et d’autres plus malheureuses, avec des chevauchements et des concurrences entre les interventions des collectivités et celles des services de l’État ? C’est surtout parce que l’État ne leur a pas reconnu un rôle plus important dans cette crise. À un moment donné, lorsque les préfets pensent à leurs carrières, et les maires à leurs réélections, ce n’est pas vraiment surprenant de voir se multiplier les couacs venant perturber la gestion de crise. S’il avait mieux réparti les tâches en amont, nous aurions eu moins d’arrêtés municipaux dont la fonction première consiste en effet à se démarquer… L’État doit certes assurer la sécurité de la population, mais il n’a pas les moyens d’y parvenir à lui seul.

Qu’est-ce que cette pandémie changera, demain, selon vous ?

Je laisserai à d’autres le soin d’imaginer l’avenir de la mondialisation libérale ou pronostiquer une renaissance de l’État-providence face aux inégalités révélées par cette épidémie. Sur mon domaine de compétences, j’espère simplement que l’exécutif aura le courage d’ouvrir un grand chantier institutionnel une fois la tempête passée. Il ne pourra pas se contenter de répondre aux interrogations d’une commission d’enquête, sur le fond, ni procéder à quelques réformes cosmétiques, pour la forme…

Il faut en finir avec le monopole d’État sur les gestions de crise. L’hyper-centralisation infantilise les corps intermédiaires. Souvenez-vous de l’accident de Lubrizol à Rouen à l’automne dernier : l’incendie était grave, bien entendu, mais ça restait un incendie maîtrisable et d’ailleurs rapidement maîtrisé. C’est davantage la posture du préfet et son dédain vis-à-vis des élus locaux, des associations environnementales comme des citoyens qui auraient paniqué inutilement selon lui, qui a alimenté la défiance de l’opinion publique.

Les élites politiques et administratives aiment se donner le beau rôle et penser qu’elles protègent le peuple français. C’est commode mais terriblement contre-productif au 21e siècle : décentralisons et déconcentrons davantage les processus de prise de décision au niveau local. Et associons à la gestion de la crise les collectivités locales et acteurs de la société civile qui disposent des connaissances et des ressources dans leurs domaines ou territoires respectifs, pour prendre en charge une situation aussi déstabilisante que la crise actuelle.

https://twitter.com/Rpasquie/status/1251450775047471105?s=03

Alors que les inerties semblent très fortes au niveau national, les collectivités locales sont-elles mieux placées pour inventer le « jour d’après » ?

Je ne sais pas si c’est vrai. On a bien vu la capacité du système hospitalier à se réorganiser (ndlr : voir nos articles à Lyon, Lille, Nantes et Toulouse). Il existe des lourdeurs dans certaines administrations, mais également d’importantes capacités d’improvisation permettant de résoudre des problèmes inédits en peu de temps. C’est encore plus vrai à l’échelle locale, dans les différents services en charge de la gestion de crise.

Cela dit, les collectivités locales – et particulièrement les intercommunalités et les grandes villes – auront un rôle important à jouer pour tirer les leçons de cette crise, en les articulant avec les autres risques auxquels ils sont exposés : on pense bien évidemment au réchauffement climatique, mais aussi aux inégalités sociales, au vieillissement de la population, et tous les risques d’origine naturelle ou technologique. Les risques et la gestion des crises doivent être au cœur de leurs réflexions lorsqu’elles planifient leur développement, en y intégrant les enjeux de développement économique.

La gestion des crises doit être l’affaire de tous. Nos sociétés sont extrêmement vulnérables mais nous aurions tort de sous-estimer leurs capacités d’adaptation et d’innovation face à des événements d’ampleur comme la crise actuelle.