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Pourquoi y a-t-il tant de recours contre les élections municipales et peuvent-ils aboutir ?

Question de Laura : J'ai lu que de nombreux candidats avaient saisi les tribunaux administratifs pour tenter de faire annuler les élections municipales. Avec un premier tour dans de telles conditions inédites, les recours ont-ils des chances d'aboutir ? Sont-ils justifiés ? 

Bonjour,

Marqué par la pandémie de Covid-19, le premier tour des élections municipales fait effectivement l’objet d’un nombre de recours anormalement élevé devant les tribunaux administratifs. En cause, une abstention massive, signe selon certains élus et universitaires que la sincérité du scrutin serait gravement altérée. C’est la base du combat de Renaud Georges, maire sortant de Saint-Germain-au-Mont-d’Or, dans le Grand Lyon, défait le 15 mars dernier. Il a créé l’association 50 millions d’électeurs afin de coordonner la contestation et de forcer l’annulation des élections municipales. Un mouvement qui a pris une réelle ampleur.

Six à huit fois plus de recours qu'en 2014

« Cette année nous en sommes déjà à 3 200 recours, alors qu’il n’y en a eu que 400 en 2014 », assure Jean-Yves de Chaisemartin, le maire sortant de Paimpol (Côtes-d’Armor), membre de 50 millions d’électeurs (dans son bilan annuel, le Conseil d'Etat recense 529 affaires de contentieux électoral en 2014, année d'élections municipales mais aussi européennes). Lui a, pour sa part, été détrôné au premier tour avec 21 voix de moins que son adversaire. « J’en ai perdu des élections mais là, avec cette abstention, j’ai un vrai sentiment d’injustice », déplore-t-il.    

Pour ces contestataires, ce sont surtout les annonces contraires d’Emmanuel Macron et d’Édouard Philippe qui posent problème. Samedi 14 mars au soir, le Premier ministre s’adresse aux Français et sème encore plus la confusion. D'un côté, il annonce la fermeture des commerces « non-essentiels », et invite les Français à rester chez eux, en particulier les plus « fragiles ». De l’autre, il incite chacun à faire son devoir électoral le lendemain. « Ces enchaînements de déclarations contradictoires ont engendré une panique dans la population, dénonce Jean-Yves de Chaisemartin. Ça a surtout dissuadé une catégorie de personnes, les plus âgés, d'aller voter. »

Une annulation globale du 1er tour ?

C’est pourquoi l’association 50 millions d’électeurs a engagé des actions au niveau national, en plus des recours déposés localement devant les tribunaux administratifs. Cette contestation nationale vise à remettre en cause la loi du 23 mars validant les résultats du premier tour, au travers de deux questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) soumises au Conseil d’État. L’une met en cause l’abstention majoritaire observée au premier tour, l’autre la longueur du report du second tour. « C’est la première fois qu’on a une loi validant des résultats d’élections. Si on se sent obligé de les valider, c’est qu’il y a des doutes », soulève le spécialiste en droit constitutionnel et maire de Samois-sur-Seine (Seine-et-Marne), Didier Maus. Un avis que partage visiblement le Conseil d’État. Ce dernier a transmis les questions au Conseil constitutionnel, qui doit se réunir le 15 juin pour trancher définitivement sur la tenue ou l’annulation des élections municipales de 2020 [voir notre actualisation ci-dessous suite à la décision du Conseil Constitutionnel].

Le seul critère du taux particulièrement élevé de l'abstention risque de ne pas suffire à les remettre en cause. Au moment de décider de reporter ou non les élections, les grandes forces politiques du pays se sont en effet entendues pour les maintenir. Ce qui les rend difficilement contestables pour Romain Rambaud, lui aussi professeur spécialiste du droit constitutionnel. « En France, on a toujours respecté l’État de droit et le consensus politique, remarque-t-il. C’est ce qui fait que pour les institutions internationales, il n’y a pas de soucis avec cette situation. » Plus encore, les précédents manquent. Rien n’est prévu par la législation pour ce que nous vivons actuellement. « Jusqu'ici, l’abstention n’a jamais été considérée comme un facteur pouvant altérer la sincérité du scrutin, poursuit-il. Ça n’a pas de valeur juridique. »

La sincérité des élections en question

Au delà, c'est l'invocation de la sincérité du scrutin qui pose problème. Cette notion clé vise à « assurer que le système a bien fonctionné et que le véritable choix conscient des électeurs a bien été pris en compte », rappellent les Cahiers du Conseil Constitutionnel. Son non-respect est régulièrement utilisé pour faire annuler des élections et nourrit toute une jurisprudence. Mais il y a un hic. « La sincérité d’un scrutin se juge selon un contexte local et non national », souligne Didier Maus.

Enfin, le Conseil constitutionnel peut reconnaître l'existence d'un problème lors de ces élections, mais sans remettre en cause l'ensemble des scrutins pour autant. « Il y a d’un côté l’insincérité du 15 mars. Mais, de l'autre, il peut être décidé que le premier tour soit validé et pas la tenue du second », estime Didier Maus. Dans ce cas de figure, les deux tours des élections devraient être rejoués, comme le précise la loi du 23 mars 2020. Seules les communes ayant élu leur maire dès le 15 mars ne seraient pas concernées. De fait, l’entre-deux tours à rallonge que nous vivons actuellement pose des problèmes particuliers. D'où la deuxième question prioritaire de constitutionnalité.

Les points faibles du second tour

Pour Romain Rambaud, « les principaux points faibles » du scrutin 2020, sont effectivement « l’entre-deux tours et les règles de communication pré-électorale. » Pendant plus de deux mois, aucune campagne n’a été possible, la priorité étant à la crise et à sa gestion. Or, cette situation pourrait avantager les maires sortants qualifiés pour le second tour. « Il y a eu une place prépondérante des exécutifs sortants tandis que les candidats opposants étaient réduits au silence, ce qui pose problème », constate le juriste Jean-Denis Lefeuvre. Et ce déséquilibre pourrait justifier des recours en annulation. Surtout dans les cas où certains élus se seraient un peu trop mis en avant en utilisant les moyens de communication de leurs collectivités.

Les maires des métropoles ont d'ailleurs tenté d'anticiper le coup. France Urbaine, l'association des grandes villes et des agglomérations, a ainsi réclamé à plusieurs reprises une réinterprétation des règles de communication pré-électorale. « Nous ne demandons pas la suppression de la règle. Mais la communication de crise ne doit pas être considérée comme un levier de promotion des candidats », explique le porte-parole de l'association, Benoit Cormier.

Des conditions de campagne contestables

« Même si toutes les règles de communication électorales sont respectées, cela crée forcément un déséquilibre. C’est une atteinte manifeste à la sincérité du scrutin », estime Jean-Denis Lefeuvre. De quoi anticiper une vague de recours sur ce motif à l'issue du second tour. Ce ne sera pas le seul prétexte. La contestation pourra également se nourrir de la modification des conditions de campagne liée aux contraintes sanitaires. De fait, la campagne se fait actuellement surtout sur les réseaux sociaux. « Puisque le second tour est maintenu, il faut pouvoir faire campagne normalement, et adapter des précautions comme le mètre d’écart entre les personnes, pour permettre la tenue de meetings. Je considère que la liberté de propagande électorale doit l’emporter sur les précautions », juge Didier Maus.

Dans ce contexte très incertain, les regards se tournent donc fiévreusement vers le Conseil constitutionnel. Si aucune solution ne semble pouvoir contenter chacun, « limiter la casse » semble être le mot d’ordre. « Annuler les élections serait plonger le pays dans une crise politique dont il n’a certainement pas besoin en ce moment », souligne Romain Rambaud, avec un souci de pragmatisme. Mais le mécontentement semble inévitable.

À Paimpol, Jean-Yves de Chaisemartin se dit optimiste sur l’annulation de l’élection qui l’a vu perdre, qu’importe la décision du Conseil constitutionnel. Comme beaucoup, il compte sur le tribunal administratif qui devrait juger les élections au cas par cas. Didier Maus est plus prudent : « Étant donné que la majorité des recours concerne la sincérité du scrutin, si le Conseil constitutionnel dit qu’il n’y a pas eu de problèmes, les tribunaux administratifs suivront. Il ne devrait, dans ce cas, pas y avoir plus d’annulations que d’habitude ». L’association 50 millions d’électeurs se dit prête à saisir la Cour européenne des Droits de l’Homme si elle n’obtient pas gain de cause.

Suspense total

« Cela va entraîner des doutes sur la légitimité des personnes élues, pointe Jean-Yves de Chaisemartin. On ne peut pas exercer son mandat sereinement en représentant si peu d’électeurs. Regardez Gérald Darmanin à Tourcoing ! » Le ministre de l'Action et des Comptes publics a certes été élu avec une majorité de 60 % des voix dès le premier tour mais celle-ci pèse moins de 15 % des électeurs inscrits . Un procès en légitimité qui ne convainc pas Romain Rambaud. « Même si on refait toutes les élections, certains trouveront toujours à redire. Car cette crise a de toutes façons un impact », assure le spécialiste en droit constitutionnel.

Le 28 juin prochain, la France devrait être en mesure d’assurer la tenue des élections d’un point de vue sanitaire comme l’a confirmé le 8 juin le Conseil scientifique. La décision finale reste entre les mains du Conseil constitutionnel. Et le suspense est total. « Personne n’est en mesure de se prononcer sur le verdict à venir. Il y a presque autant d’avis différents que de spécialistes du droit constitutionnel », s’amuse le maire et juriste, Didier Maus.


Actualisation du 17 juin à 19h

Le Conseil constitutionnel n’a pas tardé à rendre sa décision. Deux jours à peine après l’audience publique d’examen des deux QPC, il a validé le report du second tour prévu par la loi d’urgence du 23 mars. Et écarté l’argument que la très forte abstention du 1er tour puisse justifier une annulation générale des élections. « Le Conseil constitutionnel juge que les “dispositions pointées” par les requérants – et implicitement les déclarations du gouvernement – ne sont pas de nature à provoquer l’abstention », énonce le spécialiste en droit constitutionnel, Romain Rambaud. Une décision que le juriste Jean-Denis Lefeuvre, estime plutôt politique : « Sur le plan juridique ils pouvaient annuler dans la totalité mais ils ont voulu éviter un chaos démocratique. »

Le Conseil constitutionnel souligne toutefois que les tribunaux administratifs auront la possibilité d’examiner au cas par cas si cette abstention a pu, localement, influencer le résultat d’une élection. « Pour moi, même s’ils laissent cette possibilité, le Conseil constitutionnel sait très bien que peu de juges électoraux oseront se mouiller », regrette Jean-Denis Lefeuvre. Une vision critique que ne partage pas Romain Rambaud. « Il faudra attendre le commentaire officiel dans les prochains jours, pour avoir plus d’éléments sur les conditions de ces potentielles annulations, mais pour moi la porte est encore plus ouverte que ce que je prévoyais ».

Romain Bizeul

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