Mais où est passé le logement social ? Moins clivant que l’Anneau des sciences ou que les grands projets anachroniques de l’agglomération, plus technique que la végétalisation urbaine, le sujet n’a pas été mis en avant par les candidats aux élections municipales et métropolitaine de l’agglomération. « On passe complètement à côté de ce débat », déplore Michel Le Faou, vice-président à l’urbanisme de la Métropole de Lyon. « C’est plus vendeur de parler d’un parc ou d’un nouveau tramway que de construction immobilière. C’est complexe, mais c’est crucial pour définir la ville que l’on veut habiter », poursuit la tête de liste de David Kimelfeld dans la circonscription Lyon-Sud-Est.

« Toucher une brique du logement social, c’est risquer de déséquilibrer tout l’édifice. Peu de politiques veulent vraiment se mouiller sur la question », analyse – sous couvert d’anonymat – un cadre d’un office HLM de l’agglomération. Seule annonce notable de la campagne, la Gauche unie promettait 6000 logements sociaux supplémentaires par an. L'engagement a survécu à l’alliance avec EELV et Lyon en commun, même si les écologistes estiment désormais que le chiffre est plutôt un « objectif à atteindre » d’ici la fin du mandat. « On est bien conscients que ça ne pourra pas se faire dès les premières années si nous remportons la Métropole », nuance l’équipe de campagne de Bruno Bernard.

Un logement pour cinq demandeurs

La question est centrale. Avec une hausse de près de 10% des prix de l’immobilier à Lyon en un an et un prix de vente moyen de 5324 euros le mètre carré, le logement social demeure la principale arme des collectivités locales pour maintenir une offre de logement abordable et pour lutter contre les effets de la gentrification [Lire notre dossier sur la gentrification des quartiers populaires]. Mais une arme enrayée, qui ne répond aux besoins que d’un demandeur sur cinq, avec 80 000 dossiers en attente pour 15 000 attributions dans le Rhône et la Métropole de Lyon, selon les chiffres de 2018. Les autres doivent prendre leur mal en patience : compter plus d’un an en moyenne pour obtenir un T1, près de deux ans et demi pour un T5. La pénurie est également patente pour les logements étudiants

Et la demande ne risque pas de se tarir. En dix ans, la Métropole de Lyon a gagné 122 000 habitants [voir notre infographie], et pourrait en accueillir presque autant d’ici 2030. Des opérations de construction ou de réhabilitation sont donc nécessaires pour essayer de maintenir – voire d’augmenter – la part des logements sociaux dans le marché immobilier galopant de l’agglomération. Reste à savoir comment chaque formation politique compte y parvenir.

pictos logements sociaux (1) – CopieI - Construire plus, mais combien ?

« Gouverner, c’est prévoir », dit l’adage. Les objectifs de construction et d’agrément de nouveaux logements sociaux sont fixés par le Plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLU-H), dont la dernière mouture, adoptée en 2019, dessine le visage de la métropole pour les dix années à venir. Ce plan table aujourd’hui sur 8500 logements supplémentaires par an, dont 4000 logements sociaux. « C’est un objectif réaliste et soutenable », estime Michel Le Faou, selon qui 4160 logements ont été conventionnés en moyenne chaque année entre 2008 et 2019. L’alliance de François-Noël Buffet et de Gérard Collomb compte se maintenir à ce niveau, tout comme les équipes de David Kimelfeld.

La coalition “verte-rose-rouge” est donc la seule à promouvoir une forte hausse (+50%) de la production de logements sociaux sur le prochain mandat métropolitain. Une promesse qui n’allait pas forcément de soi pour des écologistes qui ont axé leur campagne sur un ralentissement de la construction, souvent synonyme à leurs yeux de dégradation environnementale. Pendant la campagne, Béatrice Vessiller, candidate EELV à Villeurbanne et spécialiste du dossier chez les Verts, n’avait ainsi pas hésité à taxer de « bétonneur » son adversaire Cédric Van Styvendael, ex-directeur d’Est Métropole Habitat, l’un des principaux bailleurs sociaux de l’agglomération.  

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Chantier dans le quartier des Gratte-Ciel à Villeurbanne. Photo : Mathieu Périsse

« Nous n’avons jamais dit que nous devions cesser de construire, nuance aujourd’hui Béatrice Vessiller. La ville doit continuer de se développer, mais pas en faisant pousser des immeubles inaccessibles aux catégories les moins fortunées. Nous ne souhaitons pas grossir toujours plus. Sans parler de volume, il serait déjà possible de privilégier les logements très sociaux comme les PLAIS », estime la candidate, qui figure désormais sur la même liste que Cédric Van Styvendael.                    

« On peut nous faire ce reproche d’une trop forte densification, mais l’accès à un logement abordable est une priorité », abonde le socialiste, tête de liste dans la circonscription métropolitaine de Villeurbanne. « On a été capable de produire 5000 logements sociaux il y a dix ans. Notre objectif n’est pas inatteignable », assure-t-il. « Après, il ne faut pas raconter d’histoires : nous ne construirons pas 6000 logements en 2021 », prévient Béatrice Vessiller.        

« La vraie vie est plus complexe qu’un chiffre dans un tableur Excel »

L’objectif des écologistes et de la gauche est-il trop ambitieux ? « Je leur souhaite bien du courage. La seule fois où nous avons fait plus de 5000 logements, c’était en 2010, en achetant des logements au privé dans un contexte de crise immobilière », tacle Michel Le Faou. Et de prévenir : « A trop vouloir produire, on risque de crisper l’ensemble de la chaîne. Sans compter que l’acceptation du logement social ne va pas de soi partout. Il faut rester mesuré pour convaincre. La vraie vie est plus complexe qu’un chiffre dans un tableur Excel ».

Même réserve du côté de la droite. « 6000 logements par an, je n’y crois pas, sauf à mettre des barres d’immeuble dans le parc de la Tête d’Or », balaie Stéphane Guilland candidat (LR) dans le 8e arrondissement de Lyon et administrateur de plusieurs offices HLM durant le dernier mandat. « Lancer un chiffre n’est pas la bonne manière de poser le problème. Le logement social est surtout sclérosé, malade de son immobilisme », estime-t-il. Le chef des élus Républicains à la ville de Lyon reste fidèle à la vision d’une « France de propriétaires » de Nicolas Sarkozy : « L’enjeu n’est pas forcément de construire toujours plus, mais aussi de fluidifier les parcours résidentiels, en mettant à jour les situations des habitants des logements sociaux plus régulièrement et en permettant aux locataires d’acquérir leurs appartements ».

pictos logements sociaux (2) – CopieII - Trouver des financements

C’est le nerf de la guerre. Financièrement, les collectivités ont peu de marges de manœuvre et restent largement dépendantes de l’Etat. Les trois quarts des constructions de logements sociaux sont financés par des prêts de la Caisse des dépôts (souvent garantis par les communes concernées), entre 10 et 15% par les fonds des bailleurs et le reste (environ 10%) par des aides à la pierre directes. Une compétence déléguée par l’Etat qui verse chaque année une dotation à la Métropole de Lyon. La collectivité complète ensuite avec son budget propre. Pour 2020, le Grand Lyon vient ainsi de voter une enveloppe de 35 millions d’euros – dont près de 24 millions à la charge de la collectivité - pour financer la construction de 2300 logements et en agréer 1500 autres.

« Depuis plusieurs années nous avons réussi à obtenir des dotations conséquentes de l’Etat », se félicite Michel Le Faou. « Mais ce n’est pas tout d’obtenir de l’argent, il faut aussi tenir les délais », souligne le vice-président à l’Urbanisme. « Le financement ne dépend pas que de nous, anticipe, prudente, Béatrice Vessiller. La contribution de l’Etat baisse depuis des années et le gouvernement actuel a fait les poches des bailleurs. »  

Le reproche est récurrent. Depuis une réforme impulsée par le gouvernement en 2018, les bailleurs sociaux ont été contraints de baisser leurs loyers pour compenser la baisse des APL versées aux locataires. Un effort de près de 1,3 milliard d’euros en 2019 au niveau national, qui a amputé les capacités d’autofinancement des organismes HLM.

https://twitter.com/Mediacites/status/928183938866204672

Dans la Métropole de Lyon, Stéphane Guilland évalue à 30 millions d’euros les pertes des trois plus gros bailleurs (Lyon Métropole Habitat, Grand Lyon Habitat, Est Métropole Habitat), soit « près de 150 millions d’euros par an avec l’effet de levier des emprunts », estime-t-il. Un coup dur ? Pas forcément pour l’élu LR, pour qui ce « coup de rabot » oblige les bailleurs « à changer leurs habitudes ». Comprendre : à vendre une partie de leur parc immobilier pour compenser. « Pour un bailleur comme Grand Lyon Habitat, 12 millions d’euros de perte, ça correspond à la vente de 200 appartements. Sur un parc immobilier de 25 000 logements ce n’est pas insurmontable », glisse-t-il.

Pour Cédric Van Styvendael, au contraire, une victoire des écologistes et de la gauche aux élections locales serait aussi un moyen d’installer un rapport de force plus favorable. « Le gouvernement a déjà reconnu que la baisse des APL était une erreur. Maintenant il faut qu’il revienne sur cette décision qui ponctionne les bailleurs », estime-t-il. Président de Housing Europe, la fédération européenne du logement sociale, il mise aussi sur le plan de relance européen post-Covid pour obtenir des investissements dans le secteur : « Il y aura une bataille politique pour le maintien ou non d’un logement abordable. Cette question sera cruciale ».

pictos logements sociaux (5) – Copie

III - Maîtriser le foncier

Si le logement social coûte aussi cher, c’est d’abord parce que le prix des terrains est de plus en plus exorbitant à Lyon. « Aujourd’hui le coût du foncier dépasse le coût de la construction », insiste Cédric Van Styvendael, c’est une vraie difficulté pour boucler le montage des opérations. » Pour permettre aux bailleurs sociaux de continuer à produire, il faut donc que les collectivités mettent à disposition des terrains à des prix plus acceptables. Problème : « Aujourd’hui il n’y a plus de stocks », pointe Stéphane Guilland.

A entendre les candidats, de gauche comme de droite, les mandats de Gérard Collomb ont été marqués par un déficit en matière d’acquisition de foncier. « Si Collomb a pu lancer des opérations à la Confluence ou à Gerland quand il est arrivé à la tête de la ville, c’est parce que ses prédécesseurs Michel Noir ou Raymond Barre avaient fait de la politique foncière à long terme. Depuis vingt ans, il n’y a pas eu de stratégie globale », souligne le conseiller municipal LR.

Le problème ne date pas d’hier. En 2015 déjà, Olivier Brachet, alors vice-président au Logement de Gérard Collomb au Grand Lyon, claquait la porte, en déplorant – entre autres raisons - que l’enveloppe dédiée à l’investissement foncier baissait « tragiquement » (de 20 à 12 millions d’euros par an) et qu’aucun office foncier n’avait été créé.

Cinq ans plus tard, la collectivité a pris conscience de son retard. Même Gérard Collomb promettait dans son programme initial de « doubler » le budget du Grand Lyon consacré à la réserve foncière. Une promesse en réalité déjà tenue pendant le mandat… de David Kimelfeld, qui a acté une hausse du budget dédié de 20 à 40 millions d’euros. Encore insuffisant pour les autres candidats. François-Noël Buffet a promis la création d’un « outil de maîtrise foncière », abondé à hauteur de 70 millions d’euros, tandis qu’EELV souhaite à nouveau doubler le budget existant, pour le porter à « près de 80 millions d’euros », détaille Béatrice Vessiller.

En parallèle, les candidats s’accordent pour renforcer l’office foncier solidaire (OFS), qui permet à la puissance publique de rester propriétaire du foncier et de ne vendre que le bâti. Présenté comme une arme anti-spéculative, le dispositif ne concerne pas seulement le logement social, mais pourrait aussi être utilisé pour vendre en accession à la propriété une partie des appartements des bailleurs sociaux, tout en conservant une certaine maîtrise du marché. David Kimelfeld souhaite ainsi proposer « 2000 logements à prix abordables » par an grâce à cet outil.

pictos logements sociaux (4) – CopieIV - Répartir les logements sur le territoire

Construire, oui, mais où ? La loi SRU de 2000, puis la loi Duflot de 2013 ont fixé un cap de 25% de logements sociaux d’ici 2025 pour les communes situées en zones tendues. A l’échelle de la Métropole, l’objectif est atteint. Mais d’une commune à l’autre, les écarts sont abyssaux. Historiquement, la métropole de Lyon souffre d’un fort déséquilibre entre ses trois grandes zones : en 2016, les communes dites de « l’Est » comptaient en moyenne plus de 35% de logements sociaux, tandis que celles du « centre » (Lyon et Villeurbanne) et de « l’Ouest » n’en recensaient qu’un peu plus de 21%.

A Vénissieux (50%), Vaulx-en-Velin (57%), Rillieux (55%) ou Saint-Fons (54%), plus d’un logement sur deux était un logement social selon les chiffres de 2018. Des seuils également très importants sont atteints à Givors, Grigny ou encore Feyzin. A L’inverse, plusieurs communes de l’Ouest, restent à des niveaux très bas.

> Cliquez ici pour afficher l'infographie en plein écran / Crédit : Matéo Larroque et Gauthier Mesnier.

Les communes déficitaires doivent suivre des objectifs triennaux de rattrapage, fixés par l’Etat. Une fois les investissements réalisés déduits, certaines doivent s’acquitter d’un prélèvement – une sorte d’amende – versé à la Métropole et à des organismes nationaux (près de 5 millions d’euros en 2018). En 2017, huit communes de la Métropole, pour la plupart situées à l’Ouest de l’agglomération, ont fait l’objet d’un constat de carence de la part de la préfecture. L'Etat a estimé qu’elles ne faisaient pas assez d’effort pour se mettre en accord avec la loi. Ces “mauvais élèves” ne dépassent parfois pas 5% de logement social à l'image de Saint-Didier-au-Mont-d’Or.

Les riches communes récalcitrantes à accueillir des logements sociaux à l’Ouest, face à l’ancienne ceinture rouge saturée ? Le tableau reste d’actualité mais la situation évolue peu à peu depuis une quinzaine d’années. « Le rééquilibrage est en cours », veut croire Michel Le Faou.

De fait, des communes huppées comme Tassin-la-Demi-Lune, Saint-Genis-les-Ollières et Charbonnières-les-Bains ont dépassé la barre des 10%. D’autres – qui partaient de loin – ont connu une forte augmentation entre 2002 et 2018, comme Saint-Cyr-au-Mont-d’Or (+213%) ou Ecully (passée de 16,8% à 26,4% sur la même période). Collonges-au-Mont-d’Or enregistre même un boom de…+2000%. En dix ans, la bourgade de 4000 habitants est passée de 0,47% à 9,42% de logement social. Dans le même temps, la part des logements sociaux a diminué à Vaulx-en-Velin, Vénissieux ou Saint-Fons.

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Document : Métropole de Lyon

« Bien sûr qu’il faut sanctionner les communes les moins volontaristes. Mais il faut aussi prendre en compte les efforts entrepris », pointe Stéphane Guilland. « Dans les Mont d’Or, les prix du foncier sont démentiels. Pour un logement social construit là-bas, vous pouvez en faire quatre dans le 8e arrondissement [où il est élu] », nuance-t-il.

« Chaque territoire doit prendre sa responsabilité, prévient Cédric Van Styvendael. Mais il ne faut pas être seulement dans l’injonction. Ce serait trop facile de dire qu’il suffit de construire à l’Ouest. Le logement doit être pensé en lien avec les transports en commun, être associé avec une politique de végétalisation, avec une attention pour les pieds d’immeuble. Il y a un réflexe “ nimby ”. C’est la qualité urbaine de ce qu’on proposera qui permettra de convaincre. »                            

pictos logements sociaux (3) – CopieV - Réduire la dépendance au privé 

Cet aspect est peu connu. Dans la Métropole de Lyon, plus de la moitié des logements sociaux neufs construits le sont par un promoteur privé, avant d'être cédés en Vefa (Vente en futur état d’achèvement, c’est-à-dire “sur plan”). Depuis 2012, tout programme immobilier dans le Grand Lyon qui dépasse une certaine taille doit inclure une part (de 20% à 30% selon les secteurs) de logements sociaux, qui sont achetés par les organismes HLM. « En 2019, sur 4215 logements sociaux, 84% étaient neufs, dont la moitié en Vefa. Le chiffre a pu monter jusqu’à 65% certaines années », détaille Michel Le Faou.

Ce dispositif doit permettre d’atteindre plus rapidement les objectifs fixés par la loi, tout en renforçant la mixité sociale dans certains quartiers où le marché immobilier est le plus dynamique. Mais il place aussi les collectivités et les bailleurs dans une situation de dépendance envers le secteur privé : si aucun promoteur ne lance de projet, aucun logement social ne sort de terre. « La Vefa fragilise dans la durée la capacité de maîtrise d'ouvrage des organismes de logement social », notait déjà en 2015 un rapport de la Banque des territoires.

« Il faut maîtriser cette dépendance envers le privé », estime Cédric Van Styvendael, pour qui « un ratio 50/50 » entre les opérations privées et celles menées directement par les bailleurs sociaux semble plus « raisonnable ». Même analyse pour Béatrice Vessiller : la collectivité doit « aider les bailleurs à se développer », notamment en leur fournissant du foncier. La candidate EELV – et future vice-présidente au Logement ? - ne souhaite pas pour autant revoir à la hausse les règles de mixité sociale. « Les textes donnent une fourchette. Nous privilégierons plutôt le haut de la fourchette quand nous fixeront les objectifs aux promoteurs », fait-elle savoir.

« Si on doit arbitrer, ce sera sur la construction d’un logement privé », abonde Cédric Van Styvendael. De quoi faire grincer les dents des promoteurs, voire de se révéler contre-productif selon Michel Le Faou : « Si vous freinez les programmes privés au profit du social, vous risquez d’entraîner une hausse des prix qui touchera notamment les classes moyennes ». « L’important n’est pas de savoir qui construit », tempère Stéphane Guilland, pour qui le privé « reste plus efficace » et moins coûteux que les bailleurs sociaux.

pictos logements sociaux (1)VI : Aller habiter ailleurs ?

Courage, fuyons ! En dehors de la Métropole de Lyon, les faibles prix de l’immobilier à Saint-Etienne, dans la vallée du Gier ou du côté de Tarare laissent entrevoir une voie alternative : plutôt que de construire, mieux répartir la population et l’activité économique. L’idée est esquissée par Grégory Doucet, candidat EELV à la mairie de Lyon dans un entretien à L’Arrière-Cour. « Une politique d’encouragement pour aller habiter à Saint-Étienne peut avoir du sens », admet-il, « mais il faut aussi du logement social à Lyon ».  Tout au long de sa campagne, le chef de file des écologistes à la Métropole Bruno Bernard n’a cessé lui aussi de promouvoir un développement « plus multipolaire en termes de lieux d'activités », en souhaitant redynamiser certains territoires excentrés du Grand Lyon comme Givors, où le marché immobilier reste abordable.

« On peut réajuster notre développement économique, qui a été trop centré sur Lyon, en relocalisant des activités, acquiesce Cédric Van Styvendael. Mais il faut faire attention à ce que les plus pauvres ne soient pas obligés d’aller habiter plus loin. Avec la crise du Covid-19, on a beaucoup parlé des “key workers” [les travailleurs clefs, qui ont une forte utilité sociale mais ne sont pas forcément les mieux rémunérés], il faut qu’ils puissent vivre au plus près de leur lieu de travail ». 

Le passage sur la répartition géographique des logements sociaux dans la Métropole de Lyon et la cartographie associée a été réalisé par deux étudiants du master “Datajournalisme et enquête” du CFJ et de Sciences Po Lyon, Mateo Larroque et Gauthier Mesnier, dans le cadre d’un partenariat entre Mediacités et l’école de journalisme, qui a ouvert cette année une antenne lyonnaise.

 

Cet article concerne la promesse :
« Porter le rythme de construction de logements sociaux à 6 000 par an d’ici à la fin du mandat »
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