Dans la plupart des communes et des collectivités locales, les projets de délibération ne sont pas rendus publics avant d’être soumis au vote des assemblées d’élus. Une pratique devenue ordinaire, rarement interrogée, qui prive l’action publique de l’éclairage citoyen. Face aux crises sociales, climatiques, économiques et politiques, un processus démocratique vivant peut sembler moins rapide. Il serait pourtant plus intelligent et surtout plus robuste, parce qu’il favorise l’adhésion des habitantes et habitants aux décisions qui les concernent.
1/ Un fonctionnement devenu invisible : décider avant que le débat n’existe
Les conseils municipaux, et plus généralement les conseils des collectivités locales, sont, en principe, des espaces publics de délibération. Les séances sont ouvertes, de plus en plus souvent retransmises, et chacun peut y assister dans la promesse d’un débat transparent et accessible au contrôle citoyen.
La réalité est tout autre. En assistant à un conseil, on découvre rapidement un paradoxe : la séance est publique, mais les textes soumis au vote ne le sont pas. Les projets de délibération ne sont ni publiés en amont, ni distribués à l’entrée de la salle du conseil, ni rendus accessibles pendant la séance. Faute d’accès aux documents, l’assistance ne dispose d’aucune prise réelle sur ce qui est en train d’être décidé.
Au mieux, le public entend une présentation orale, assurée par un rapporteur qui expose le projet du point de vue de ceux qui le portent. Parfois, en l’absence de présentation, un élu intervient sur le projet de délibération, à sa charge d’en restituer pour l’assistance les principaux enjeux. Mais dans la plupart des cas, la délibération est directement mise au vote, sans introduction ni débat. L’assistance doit alors s’en tenir à un numéro et à un intitulé politiquement très vague.
La publicité de la séance permet de voir la décision se prendre, mais pas de l’éclairer. Faute d’information préalable sur le contenu précis des décisions, de temps d’appropriation et de possibilité d’analyse, le contrôle citoyen reste largement théorique. Ce fonctionnement, devenu ordinaire dans la plupart des collectivités locales, installe progressivement l’idée que la décision publique se construit hors de portée du débat citoyen. Non par volonté explicite d’exclusion, mais par la force de pratiques routinières qui relèguent l’information préalable hors du champ démocratique.
2/ Une culture de l’opacité plus qu’une volonté d’exclusion
Si l’absence de débat citoyen en amont des décisions locales ne procède pas nécessairement d’une volonté d’exclusion, elle repose largement sur une croyance profondément ancrée : l’idée selon laquelle les projets de délibération ne pourraient pas être rendus publics avant leur adoption par l’assemblée délibérante.
Cette croyance trouve son origine dans un raisonnement implicite. Une fois votées, les délibérations doivent obligatoirement être publiées. Cette obligation légale, bien identifiée, laisse entendre qu’avant le vote, les documents correspondants ne seraient pas communicables, puisque la décision n’existe pas encore juridiquement. Or, cette déduction est erronée.
En réalité, le projet de délibération n’existe pas comme catégorie juridique autonome dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il fait partie d’un ensemble plus large : les documents préparatoires à la décision. À ce titre, leur communication n’est ni interdite ni soumise à un principe de secret automatique. Comme le rappelle la Commission d’accès aux documents administratifs (Cada), leur mise à disposition relève du choix du chef de l’exécutif local, le maire dans le cas des communes.
Cette distinction est pourtant largement méconnue, alors que l’idée selon laquelle les projets de délibération ne pourraient pas être rendus publics avant leur adoption est largement intégrée, parfois de bonne foi, par les élus, leurs collaborateurs et les services administratifs. Elle finit par s’imposer comme une norme implicite de fonctionnement. L’opacité n’est alors pas le résultat d’une stratégie délibérée, mais celui d’un impensé institutionnel, reproduit par habitude et rarement interrogé.
3/ Quand l’absence de débat citoyen affaiblit la décision publique
Les décisions locales ne sont pas prises sans débat. Les assemblées délibératives sont bien des lieux d’échanges politiques, où majorité et opposition s’expriment. Mais ces débats sont structurellement conditionnés par le rapport de force issu des urnes. La majorité défend les projets qu’elle porte et les fait adopter, le plus souvent sans remise en question substantielle, tandis que l’opposition dispose rarement des moyens politiques pour infléchir réellement leur contenu.
Ce cadre produit un débat souvent prévisible sur les projets soumis à la décision publique. Les positions sont connues à l’avance, les votes aussi. Les échanges, lorsqu’ils existent, relèvent fréquemment d’une confrontation attendue, sans que les projets de délibération n’évoluent de manière significative entre leur présentation et leur adoption. Le débat existe, mais il reste largement clos sur lui‐même.
L’absence de débat citoyen en amont renforce cette logique. Faute d’éclairage extérieur, les assemblées demeurent enfermées dans un face‐à‐face majorité/opposition, laissant peu de place à l’introduction d’arguments issus des réalités de terrain. Les marges d’amélioration sont faibles et l’amendement devient l’exception.
À l’inverse, l’intervention citoyenne permettrait de déplacer le rapport de force. Les contributions d’associations, de collectifs ou d’habitants directement concernés introduiraient dans le débat des éléments qui ne relèvent pas du seul affrontement partisan. Elles offriraient aux élus, majorité comme opposition, des ressources nouvelles pour enrichir et, le cas échéant, amender les propositions initiales.
L’éclairage citoyen n’a pas vocation à se substituer au débat représentatif : il contribuerait à le revivifier. En réintroduisant des arguments partagés et des expertises d’usage, il pourrait permettre aux assemblées de sortir d’une logique de confrontation figée pour entrer dans une dynamique plus collective. Sans cet apport, la décision peut être juridiquement valide et politiquement légitime, tout en demeurant démocratiquement appauvrie.
4/ L’éclairage citoyen comme ressource démocratique
On objecte souvent que la publication en amont des projets de délibération n’entraînerait pas, à elle seule, leur appropriation par les citoyennes et citoyens. Il serait en effet illusoire d’imaginer une lecture individuelle, massive et spontanée de textes souvent techniques. Cette objection mérite d’être entendue, à condition de ne pas servir de prétexte à l’inaction.
Changer les règles du jeu démocratique suppose aussi de faire évoluer les pratiques et la culture politique. L’appropriation des projets de délibération par les habitantes et habitants ne peut être ni immédiate ni uniforme. Elle appelle un travail de long terme, relevant de l’éducation populaire, de la médiation citoyenne et de l’accompagnement des usages.
Pour autant, l’éclairage citoyen ne reposerait pas sur une mobilisation individuelle généralisée. Dès lors que les projets de délibération deviendraient accessibles, les associations, quels que soient leurs champs d’intervention, seraient en mesure de s’en saisir sur les sujets qui les concernent directement. Elles pourraient produire des analyses, formuler des avis argumentés et contribuer à structurer un débat public informé, en lien avec les réalités de terrain.
La presse locale jouerait également un rôle central dans cette circulation de l’information. En s’appuyant sur les contributions associatives et citoyennes, elle pourrait relayer, contextualiser et rendre intelligibles des projets de délibération qui, sans cela, resteraient cantonnés à l’espace institutionnel.
Loin de constituer une charge supplémentaire pour les élus, cette mise en débat représenterait une ressource démocratique. Elle permettrait d’anticiper les incompréhensions, de repérer les angles morts des projets et de nourrir le travail d’amendement. En rendant visibles les contributions citoyennes, elle renforcerait également la lisibilité et la légitimité des décisions prises.
5/ Une condition simple, légale et décisive : publier les projets de délibération
Aucun des enjeux évoqués ne peut être traité sans une condition préalable : l’accès effectif aux projets de délibération avant qu’ils ne soient soumis au vote. Sans publication en amont, il ne peut y avoir ni débat informé, ni intervention associative structurée, ni reprise médiatique pertinente. L’éclairage citoyen reste alors une abstraction.
Cette publication ne relève ni d’une réforme complexe ni d’un investissement lourd. Elle peut être mise en œuvre par des moyens simples et peu coûteux, principalement par voie numérique, sous la forme de documents librement téléchargeables. Dans la majorité des collectivités, les projets de délibération existent déjà sous une forme stabilisée avant leur transmission aux élus ; les rendre accessibles suppose avant tout une décision politique d’organisation.
La seule vigilance requise concerne le respect des règles relatives à la protection des données personnelles. Elle implique un travail de qualification et, le cas échéant, d’occultation des informations sensibles, qui relève d’un accompagnement et d’une formation des agents déjà pratiqués dans de nombreux domaines de l’action publique.
Tant que cette publication des projets de délibération repose sur un engagement ponctuel ou sur la seule bonne volonté des exécutifs en place, elle demeure fragile et réversible. L’inscrire explicitement dans le règlement intérieur de l’assemblée délibérative permettrait d’en faire une règle partagée, opposable et durable. En sortant du registre du volontariat, elle transformerait une possibilité technique simple en principe de fonctionnement démocratique.
6/ Faire de la transparence une norme démocratique
Dans un contexte de crises multiples et durables, la vitalité du processus démocratique n’est pas un luxe. Elle constitue une condition essentielle de la capacité des collectivités à prendre des décisions plus justes, plus intelligentes et plus robustes, parce qu’elles sont éclairées, débattues et comprises.
La publication en amont des projets de délibération ne relève ni d’une réforme institutionnelle lourde ni d’un changement de cadre juridique. Elle dépend d’une décision politique simple, qui relève aujourd’hui de la seule prérogative du maire. Elle peut être mise en œuvre immédiatement, par des moyens accessibles à toutes les communes.
Parce qu’elle conditionne l’existence même d’un débat citoyen en amont des décisions, cette question mérite d’être posée publiquement à l’occasion des élections municipales. Elle n’a pas de bord politique : elle s’adresse à toutes celles et ceux qui considèrent que l’exercice du pouvoir gagne à être encadré par des contre‐pouvoirs effectifs et des citoyens éclairés.
C’est à cette condition que la publication des projets de délibération peut cesser d’être une option politique pour devenir une norme démocratique.
A propos de l’autrice de la tribune
L’association Unis pour agir dans la cité (Upac) se présente comme une association citoyenne indépendante « qui œuvre à redonner du pouvoir d’agir aux habitants dans la vie publique locale ». L’Upac milite pour la transparence des processus de décision et l’intervention citoyenne dans la définition des politiques publiques. Elle accompagne notamment la création d’assemblée citoyennes locales.
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