Scrutin après scrutin, les faibles taux de participation viennent alimenter le constat d’une crise de notre démocratie. Aux élections législatives de 2022, l’abstention a frôlé les 53 % ; aux régionales de 2021, elle a dépassé les 65 %. Comment enrayer le désamour entre les citoyens et leurs institutions ? Au niveau local, Christophe Chabrot, maître de conférences à l’université Lyon‑2, spécialiste du fonctionnement des collectivités territoriales et des questions de démocratie, prône une approche originale qu’il a baptisé « domocratie », soit « le pouvoir des habitants ». Explications.
Mediacités : Face à la démocratie locale, vous défendez le concept de « domocratie ». De quoi s’agit-il ?
Christophe Chabrot : Partons du constat : la France est un pays qui, historiquement, est hyper‐divisé. Entre l’outre-mer et la métropole, on parle 75 langues, on compte 35 000 communes… À la Révolution française, son unité s’est faite par le centre, par le souverain national. Résultat, toute la France est pensée au niveau national et donc par Paris. Le territoire – le local – n’a jamais eu la possibilité de se faire entendre et d’être reconnu. Il est toujours produit par le centre, y compris aujourd’hui dans la mise en place d’une « démocratie locale », qui reprend tous les poncifs et tous les principes de la démocratie nationale.
Et la « domocratie » alors ?
J’y viens. Ce que je propose avec ce concept, c’est de penser le territoire autrement. La « démocratie », c’est littéralement le peuple – le « demos » en grec -, qui gouverne. Or, au niveau local, ce n’est pas le peuple français qui s’exprime – d’après la Constitution, le peuple est indivisible -, ce sont les habitants. Toutes les contraintes qu’on fait peser sur la démocratie n’ont pas à être reproduites à l’échelle locale parce qu’on ne parle pas des mêmes choses, ni des mêmes catégories de personnes, ni des mêmes enjeux. Essayons de penser le local en soi. De le faire exister à sa manière, avec ses propres logiques et caractéristiques. Dans la « domocratie » – un mot construit avec le latin « domus » qui signifie « la maison » -, la place des habitants est fondamentale. Elle induit l’idée que le pouvoir ne repose plus sur le peuple mais sur les habitants.
Qu’est-ce que cela change ?
Cela permet beaucoup plus de souplesse. Aujourd’hui, les collectivités territoriales ont un double visage : elles sont à la fois des administrations de l’État qui exécutent la loi et des administrations qui gèrent un intérêt local. Le problème, c’est qu’on confond souvent ces deux casquettes. Dans cette nouvelle perception du territoire que j’appelle domocratie, l’État doit confier plus de compétences aux collectivités locales pour qu’elles gèrent leurs propres affaires – nombre de décisions purement locales ne relèvent pas du souverain national et n’ont rien à voir avec la loi. Elles doivent aussi disposer de plus de compétences pour exécuter elles‐mêmes la loi.
L’autre changement, c’est d’imaginer des formes de participation qui sont compliquées à l’échelle nationale. La domocratie permettrait, par exemple, d’intégrer les étrangers vu qu’elle déconnecte le pouvoir de la citoyenneté. Qu’on soit argentin, portugais, sénégalais ou français, au niveau local, quand on vit dans une même ville, on est administré par une même autorité.
Vous formulez un vœu pieu : depuis 1981, trois présidents (François Mitterrand, Nicolas Sarkozy et François Hollande) ont promis en vain la reconnaissance du droit de vote des étrangers aux élections locales…
Vous avez raison. Mais la domocratie ne se limite pas à la question du droit de vote des étrangers hors Union européenne [les ressortissants européens qui vivent en France peuvent voter pour les élections municipales et européennes]. Elle nécessite de travailler sur la notion de résidents. En clair, qui met‐on derrière ce « domus » ? Seulement ceux qui habitent le territoire ? Moi je suis pour une approche extensive : inclure ceux qui travaillent dans une ville la journée mais rentrent dans une autre le soir pour dormir. Les périurbains qui vivent en périphérie du Grand Lyon sont concernés par les décisions prises par la Métropole et la ville de Lyon et pourraient donc disposer d’un droit d’expression, peut‐être d’une nature différente que le « résident‐habitant ». Mais pourquoi ne pas les consulter sur les politiques des transports urbains, sur la ZFE [la Zone à faibles émissions] ou sur les services publics ?
Ne faut‐il pas alors parler des « usagers » du territoire ?
Le problème avec cette notion, c’est qu’elle peut concerner le monde entier… Certes, le Parisien qui emprunte le tunnel de Fourvière pourrait avoir son mot à dire sur la M6‐M7 [la portion d’autoroute déclassée qui traverse Lyon] et le touriste japonais sur le Vieux Lyon, mais on serait dans quelque chose de bien trop volatil. La notion de résident suppose à l’inverse un rattachement au territoire avec un minimum de permanence.
« Le président au sommet de toutes les institutions, on en crève »
En quoi la « domocratie » serait‐elle plus vertueuse qu’une démocratie locale qui se soucie de la participation des habitants ?
Elle permet déjà de repenser une autre réalité du territoire, de rompre avec le schéma « Paris et la province ». Pour rappel, le latin provincere qui a donné « province », c’est la terre pour les vainqueurs. Tout est dit ! On a besoin d’une reconnaissance du local, y compris dans la Constitution, car on voit bien que l’hyper-centralité, cela ne marche plus. Le président au sommet de toutes les institutions et les institutions centrales au sommet de toutes les autres, on en crève. On perd de l’efficacité, du rapport à la réalité économique et sociale. Et il suffit que le président se trompe pour que tout le monde aille à sa perte.
On s’éloigne du local…
Non, car on démultiplie ce papisme présidentiel à l’échelle locale, avec le maire ou le président de Région qui décide de tout. La domocratie permettrait de recréer de la dualité, de l’altérité et de la diversité, sans porter atteinte à l’unité. En Allemagne, on reconnaît des collectivités et des compétences locales et pourtant il n’y a qu’une Allemagne. Idem en Suisse ou au Brésil, qui reconnaît même des peuples locaux, tout en restant uni.
La « domocratie » est un fédéralisme ?
Non, cela n’a rien à voir. Je ne propose pas de constitutions locales mais de clarifier des concepts pour qu’on arrête d’utiliser des mots piégeux comme « la démocratie locale » qui n’est pas une démocratie.
Comment cela ?
Prenez le maire. Il n’est pas élu par les gens. Il est désigné par un conseil municipal acquis en général à 75 % grâce au système de la prime majoritaire. Il est à la fois le chef du pouvoir délibératif (du conseil municipal) et celui du pouvoir exécutif. Il n’a pas d’opposition face à lui – enfin si, l’opposition a un petit encart dans le journal municipal une fois tous les trois mois… En résumé, face à ses opposants comme face à sa propre majorité ou aux habitants, le maire est tout puissant. Ce n’est pas un hasard : les collectivités sont aussi des administrations chargées d’exécuter la loi, comme je le disais plus tôt, et ne doivent pas être bloquées. Bien sûr, la loi, c’est l’expression du souverain, et une opposition municipale n’a pas à y faire obstacle. Mais pour nombre de compétences, les autorités locales doivent permettre une synthèse de l’intérêt général local et, pour cela, les élus doivent se référer aux habitants.
On en revient à la « domocratie »…
Dans cette idée, les habitants sont et doivent être au fondement. Pour prendre un contre‐exemple, c’est l’inverse du projet de fusion des communes de Pierre‐Bénite et d’Oullins [deux communes de la métropole de Lyon], décidée par deux maires qui ont leurs conseils municipaux dans leurs poches et qui donc peuvent faire passer leur décision sans avoir à consulter les habitants. Je trouverais quand même cela très étrange que des autorités instituées puissent prendre une telle décision à l’abri de toute consultation locale alors que les habitants seront directement impactés.
« Les habitants ont une intelligence collective que les élus doivent entendre et écouter »
La « domocratie », c’est donc revoir les modes de décisions ?
Oui, même si c’est compliqué. J’ai moi‐même été co‐animateur du conseil de mon quartier et j’ai bien vu que l’élu référent ne perd jamais la main. Les habitants, il faut les gérer et ils n’ont pas toujours conscience de l’intérêt général local. La propreté des caniveaux et des trottoirs par exemple : si la mairie décide qu’on consomme trop d’eau à les nettoyer tous les jours, et bien l’habitant se plaindra parce qu’il voit des traces en bas de chez lui alors qu’en l’occurrence l’intérêt général, c’est d’économiser l’eau. Je ne suis pas dupe de ces biais mais cela ne doit pas nous empêcher de penser des processus de participation pour faire émerger de la pensée collective.
Par exemple ?
Les conventions citoyennes sont assez intéressantes : on prend des gens qui n’y connaissent rien, on les forme par tout un tas de conférences diverses et variées et, par la discussion, on aboutit à une pensée intelligente. Après, il faut rester réglo et ne pas amener la convention citoyenne à prendre les décisions qu’on aimerait qu’elle prenne. Certes, on ne renverse pas toujours la table avec ce processus, mais on réfléchit ensemble. Et c’est loin d’être un gadget. Les habitants ont une intelligence collective que les élus doivent entendre et écouter.
Que préconisez‐vous d’autre ?
Il faut absolument qu’on intègre le droit d’initiative populaire, le droit de révocation et le droit de contrôle. Si les habitants sont régulièrement consultés, peut‐être s’intéresseront-ils vraiment à la chose publique. Partons du principe qu’il faut former les gens à la démocratie afin d’éviter le phénomène des « habitants professionnels », typiquement le retraité qui vit depuis vingt ans dans le même quartier, participe à tous les dispositifs déjà en place, et se sent juge de l’intérêt général local.
Pourquoi ce qui ne fonctionne pas aujourd’hui avec la démocratie locale ou participative marcherait dans un contexte de « domocratie » ?
Parce que la démocratie locale est actuellement pensée pour ne pas fonctionner. Les conseils de quartier sont sous la houlette d’un élu local, sans pouvoir ni argent. Les droits de pétition ne sont pas liés à un droit de référendum… Avec la domocratie, ce sont les habitants qui ont le pouvoir à la base. La légitimité vient d’en bas, on ne se contente pas de saupoudrer un peu de démocratie par le haut.
Vous prétendez que la métropole de Lyon serait le cadre idéal pour tester la « domocratie ». Pourquoi cela ?
Parce que j’y habite [rires] ! Plus sérieusement, ce qui me semble intéressant, c’est de lier la domocratie pas simplement à une résidence technique, mais à une sorte d’identité locale complexe qui ne soit pas qu’une identité de clocher. Avec sa population, ses compétences et son budget, la métropole de Lyon me semble une échelle pertinente qui garde une identité de territoire, le lyonnais, qu’on peut identifier avec des marqueurs, comme l’Olympique lyonnais, et des liens de continuité entre son centre et sa périphérie.
Depuis 2020, et contrairement aux autres métropoles ou communautés d’agglomération, les représentants du Grand Lyon sont aussi directement choisis par les électeurs…
Le suffrage universel direct, c’est la clef. Même si on peut repenser le mode de scrutin, en modifiant par exemple le système actuel des 14 circonscriptions [pour l’élection métropolitaine, le Grand Lyon est divisé en 14 circonscriptions], le suffrage métropolitain a changé la donne. La Métropole communique désormais avec les habitants, alors qu’auparavant les décisions étaient prises entre maires. Attention, il reste beaucoup à faire et à penser si on veut redonner le pouvoir aux habitants : Gérard Collomb et Michel Mercier [les deux concepteurs de la métropole de Lyon] avaient organisé les choses pour les maîtriser.
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Que faudrait‐il changer ?
Prenons par exemple les Conférences territoriales des maires [au nombre de 9, ces instances rassemblent les maires des communes d’un même secteur de la Métropole]. Déjà, il faudrait sûrement les renommer car les maires ne représentent pas forcément leur commune. On pourrait y faire entrer des élus de l’opposition, des présidents d’association, des chefs d’entreprise, des représentants de l’armée, etc. Tous ceux qui vont vivre le territoire en question. Ces instances n’ont pas vocation à bloquer les décisions de la Métropole, mais elles devraient avoir le pouvoir d’exiger le réexamen d’une délibération ou l’organisation d’un référendum. En bref, de pouvoir influer sur le processus décisionnel.
D’autres choses ?
On pourrait repenser les consultations. Que ce soit sur la piétonisation de la Presqu’Île ou la M6‐M7, la Métropole en organise, mais peu de monde y participe. Ce n’est pas propre au Grand Lyon : à Paris, Anne Hidalgo a interdit les trottinettes électriques en libre‐service avec seulement 7,5 % de participation. Pour ces processus, on pourrait solliciter et se reposer sur des échelons comme des tiers‐lieux, des associations de commerçants, de cyclistes ou de chasseurs. On peut aussi imaginer une obligation de validation des projets de la part des habitants à partir d’un certain niveau d’investissement.
« Cela fait quarante ans qu’on fait de la décentralisation et quarante ans que les maires rouspètent »
Faut‐il envisager la « domocratie » comme une nouvelle étape de la décentralisation ?
Non, car décentraliser, c’est centraliser deux fois. Refaisons un peu d’Histoire : la centralisation historique a consisté à confisquer tous les pouvoirs locaux vers Paris au nom de l’unité, alors que les communes, les régions – « les provinces » – ont existé avant l’État. Au XIXe siècle, même le budget de la ville de Lyon était fixé par le ministère de l’Intérieur ! Depuis 1982 et les premières lois de décentralisation, c’est le centre qui se projette sur le territoire. L’État confie des compétences au local mais à un local domestiqué, sous financé, et sous le contrôle budgétaire et tutélaire du préfet. Cela fait quarante ans qu’on fait de la décentralisation et quarante ans que les maires rouspètent qu’ils n’ont pas les pouvoirs, les moyens et l’argent. Quelque chose ne fonctionne pas.
Moi, je suis pour une division entre l’État national, qui a toute sa légitimité (sous réserve qu’on améliore un peu le fonctionnement de notre démocratie), et des autorités locales qui ne sont pas indépendantistes mais qui peuvent gérer leurs territoires avec beaucoup plus de liberté et en intégrant les habitants, titulaires de la « légitimité domocratique ». Une fois que les choses seront clarifiées, on pourra recréer du lien entre les deux, via des conférences nationales pour trouver des solutions sur des questions comme l’énergie, les transports, l’aide sociale, etc.
L’idée de « domocratie » est‐elle partagée au‐delà d’un cercle universitaire ?
Au‐delà de moi‐même, vous voulez dire [rires] ? Parmi mes collègues, j’essaie de faire des petits et c’est très dur car tout le monde est formaté dans sa pensée sur la centralisation. Idem parmi les élus, même ceux qui réclament plus de décentralisation. C’est le mot facile quand on lutte contre le pouvoir central. Mais quand on voit comment fonctionne la décentralisation, ce sont un peu des brebis qui réclament plus de renards… Il faut donc faire autrement et c’est pour cela que j’ai inventé ce mot de domocratie, mélange de libre administration, de subsidiarité et de petites choses qui reconnaissent une identité locale en soi. Le centre ne peut plus disposer du territoire à sa guise.
La « domocratie » en pratique
Comment mettre en œuvre la « domocratie » ? Christophe Chabrot liste trois chantiers :
1/ Remettre à plat le partage des compétences entre l’Etat et les collectivités locales. Pas nécessairement pour en confier toujours plus aux secondes : « Il ne reste peut‐être plus grand‐chose à transférer qui ne le soit déjà », remarque l’universitaire. Mais, en « domocratie », la répartition des compétences doit « faire l’objet d’une discussion équilibrée entre l’Etat et les autorités locales et non d’une décision unilatérale ». « En Espagne par exemple, les transferts envisagés par l’Etat (dans le domaine social) ont parfois été refusés par les communautés autonomes », pointe Christophe Chabrot. « La domocratie pousse à faire davantage confiance aux élus locaux pour assumer des compétences élargies », pense‐t‐il, aussi bien pour des sujets d’intérêt local que dans le champ de l’application de la loi. Un exemple ? Dans le scandale de la pollution aux perfluorés, au sud de Lyon, les pouvoirs de contrôle des industriels réservés aux services de l’Etat pourraient efficacement être partagés avec la Métropole ou les communes concernées.
2/ Donner les moyens aux collectivités locales. Le concept de « libre administration des collectivités territoriales », reconnu par la Constitution, « doit être défini plus précisément », défend Christophe Chabrot. Selon lui, il doit supposer « un renforcement de la capacité financière des collectivités », la possibilité de « s’auto-organiser » et « une plus grande liberté de décision ». Ce principe de libre administration doit « atteindre son âge de maturité » pour sortir « d’une domination étatique », considère le chercheur.
3/ Mettre le pouvoir des habitants au cœur des décisions locales. « Ce pouvoir n’est ni anodin ni anecdotique, insiste Christophe Chabrot, il correspond à l’essence même de la domocratie. » Comment le mettre en œuvre ? « Interpellation des élus, droit d’initiative normative, pétition imposant la saisine des institutions ou des électeurs… » : comme évoqué dans l’entretien, le juriste esquisse des pistes sans proposer un schéma définitif. « Les modalités d’intervention des habitants dans les choix locaux sont potentiellement nombreuses », assure‐t‐il.
Un composé de racines d’origines différentes, par exemple une racine latine pour Domus et une racine grecque pour Cratos, s’appelle une chimère. Ça donne à penser.
Au‐delà de la volonté louable de recréer du pouvoir local, on se demande s’il n’y a pas parfois confusion entre décentralisation (l’Etat transfert des compétences aux collectivités locales, dont la commune) et déconcentration (l’Etat garde le pouvoir mais se rapproche du terrain par des institutions émanant des ministères, par exemple DRAC, rectorat, SGAR…).
Mais il est vrai que tout se résumant à l’argent, et que l’argent étant de toute façon toujours contrôlé par l’Etat central, on peut discuter de la réalité pragmatique de la décentralisation et du principe de libre administration des collectivités territoriales.