Faut-il en finir avec… la démocratie participative ?

Sans remettre en cause le bienfondé des démarches de participation citoyenne, deux consultants s’interrogent ouvertement sur les effets pervers des nombreuses initiatives prises à l’échelle locale comme nationale. Un exercice d'introspection utile pour engager le débat sur la transformation en profondeur des institutions et questionner le respect de la promesse démocratique.

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Le journal régional s’est fait l’écho de la convention citoyenne. / © GC

Et si la démocratie participative contribuait in fine à renforcer les maux qu’elle est censée combattre : la défiance démocratique et la marginalisation des citoyen.nes dans l’action publique ? Voilà la question qui nous taraude depuis plusieurs mois en observant (et parfois en accompagnant) les dispositifs mis en place par les collectivités locales et par l’État pour développer la participation citoyenne.

Les intentions originelles de la participation citoyenne sont pourtant toujours aussi pertinentes. Face à la hausse de l’abstention et au manque de représentativité des élus, la démocratie a plus que jamais besoin d’être revivifiée ! Face à la technicisation de l’action publique et à la multiplication des crises, il est indispensable d’intégrer les citoyen.nes dans la fabrique des politiques publiques et de maintenir des espaces d’expression pour leur permettre de faire entendre leurs préoccupations.

Si on prend la plume, ce n’est donc pas pour critiquer les objectifs de départ, mais bien pour s’interroger sur la capacité des démarches participatives à tenir leurs promesses. Des conseils citoyens au Grand débat, des budgets participatifs à la Convention Citoyenne pour le Climat, les résultats de ces exercices sont souvent décevants, pour les personnes qui y participent comme pour celles qui les organisent. « Et à la fin on se dit tous tout ça pour ça », comme le résumaient d’une formule les élu.es, agent.es et citoyen.nes à qui nous avions demandé de faire le bilan de leur vécu de la participation citoyenne.

Grand débat, dialogue citoyen, conseils de quartier… Démocratie “Canada Dry”

Les imperfections de la démocratie participative ne sont pas nouvelles en soi, et sont abondamment documentées par certains médias ainsi qu’une importante littérature scientifique . Pour les surmonter, on assiste depuis vingt ans à une démultiplication des formats et à une montée en compétences des acteurs de la participation citoyenne. On ne peut que s’en réjouir ! Mais ce foisonnement d’innovation peut aussi être lu comme une fuite en avant, qui évite de prendre à bras-le-corps les effets pervers structurels de la démocratie participative.                  

Des dispositifs qui creusent les écarts de participation

Le premier effet pervers porte sur le principe même d’égalité démocratique. La participation citoyenne est souvent présentée comme une réponse à la crise de la démocratie représentative, marquée par la montée de l’abstention à toutes les élections – y compris désormais aux municipales – et la faible représentativité sociologique des élu.es locaux et nationaux. Ce qu’on observe sur le terrain, en l’espèce, c’est que les dispositifs de participation tendent plutôt à en reproduire les travers.

« C’est toujours les mêmes qui viennent aux réunions publiques ! » vous diront les spécialistes. On pourrait dresser un constat identique pour les conseils de quartier ou les budgets participatifs. S’il permet d’éviter ce biais dans la composition initiale, le recours croissant au tirage au sort ne suffit pas à le faire disparaître dans le fonctionnement de ces instances. Se sentant moins légitimes pour s’exprimer, les profils les plus éloignés des institutions ont tendance à moins prendre la parole et à se mettre en retrait du dispositif. Combien d’abstentionnistes parmi les membres actifs des instances de participation ? Combien de précaires parmi les citoyen.nes qui soumettent des projets au budget participatif ? A-t-on seulement les données pour le savoir ?

À trop se focaliser sur la quête (souvent vaine) de représentativité, la démocratie participative finit ainsi par avoir des effets pervers. Elle augmente la place des citoyen.nes les plus insérées dans la démocratie représentative (les retraités, les plus diplômés, les anciens élus…) et marginalise encore un peu plus celles et ceux qui se sentent éloigné.es des institutions publiques. On pourrait au contraire considérer la participation citoyenne comme un correctif à la démocratie élective, permettant d’écouter en priorité les personnes qui ne s’expriment pas dans les urnes. C’est ce que nous avions suggéré à une collectivité qui avait convoqué des États Généraux de la Démocratie Locale. Peine perdue ! Une telle proposition est à la fois politiquement difficile à assumer et techniquement compliquée à mettre en place .                  

Un manque flagrant de conflictualité

Le second effet contre-productif porte sur la politisation du débat public. Ou plutôt son absence… Le peu de place accordé par les dispositifs de participation citoyenne à la controverse et aux désaccords entre les participants ne cesse de nous étonner. Budgets participatifs, conventions citoyennes, consultations en ligne : à chaque fois, l’acteur public invite les citoyen.nes à proposer des idées voire à soumettre une contribution collective. Mais le plus souvent, la délibération vise in fine le consensus. La Convention Citoyenne pour le Climat (CCC) et sa couverture médiatique illustre ce phénomène à l’extrême.                  

En considérant « les citoyen.nes » comme un bloc homogène, cette négation (ou euphémisation) des désaccords pose deux problèmes. D’une part, elle limite la capacité de ces démarches à représenter la diversité des points de vue alors que c’est la condition pour que le reste de la population puisse s’identifier au panel. D’autre part, l’homogénéisation de la parole citoyenne enferme les dispositifs participatifs dans un face-à-face avec les institutions publiques et leurs élu.es.

On pourrait pourtant considérer que faire vivre la démocratie, c’est confronter des intérêts contradictoires et des regards divergents sur l’état du monde, pour tester notre capacité à dessiner des lignes de compromis. Ce qui suppose d’assumer d’aborder des sujets plus conflictuels et de mieux prendre en compte les formes de mobilisation citoyenne se déployant en dehors de « l’offre de participation » contrôlée par les institutions publiques. En concevant la participation comme un lieu de débat permettant à chacun.e de faire évoluer sa position à l’écoute de celle des autres, cela aurait l’avantage de rapprocher les citoyen.nes et leurs élu.es par le vécu d’une même expérience démocratique.

Aggravation de la défiance

Le troisième effet pervers concerne le fonctionnement des institutions. Ce qui provoque la défiance démocratique, c’est le sentiment que la parole des citoyen.nes ne compte pas ; qu’elle n’a aucun effet sur le contenu des politiques mises en œuvre. En la matière, les dispositifs de participation citoyenne s’apparentent à une drogue. Sur le moment, elle donne le sentiment grisant d’avoir (enfin !) la possibilité de s’exprimer voire même d’être entendu.e. La gueule de bois n’en est que plus douloureuse, car la capacité de la démocratie participative à transformer l’action publique s’avère systématiquement en deçà des annonces initiales.

La Convention citoyenne pour le climat avait reçu la promesse présidentielle d’une reprise « sans filtre » de ses propositions. Las, les 150 se sont vu opposer des vetos successifs, des élus comme des administrations, sur la plupart de leurs propositions. L’exemple des budgets participatifs à Paris montre que le faible taux de mise en œuvre des propositions citoyennes n’est pas forcément dû à la mauvaise volonté des élu.es. Il découle d’une grande diversité d’obstacles techniques, financiers ou juridiques (que les élu.es connaissent bien pour y être quotidiennement confronté.es). Dans les deux cas, cela conduit à renforcer la défiance démocratique, des participant.es comme des citoyen.nes qui ont suivi l’initiative de loin.

Convention citoyenne en Occitanie : exercice démocratique ou opération de com’ ?

« On a des super-retours des participant.es sur le vécu de la démarche. Dommage que leurs propositions n’aient pas été mises en œuvre », entend-on souvent de la part des organisateurs. Comme si l’impact concret du dispositif sur les ressorts profonds de l’action publique n’était pas de leur ressort. Ce qui est, en règle générale, factuellement le cas : la traduction de l’expression citoyenne dépend souvent d’autres élu.es, d’autres services ou d’autres acteurs que ceux directement en charge de la participation citoyenne. Mais c’est démocratiquement délétère ! Il n’en faudrait pas plus pour décrédibiliser la démocratie, considérée alors comme une mise en scène coûteuse et chronophage d’un processus de décision qui n’a rien de collectif.

 « La critique est facile, mais l’art est difficile », comme le dit le dicton. Nous avons beaucoup hésité avant d’écrire ce billet (lire ci-dessous l’encadré « En coulisses ») car on se sent appartenir à cette communauté des défenseurs et des praticiens de la transformation démocratique.

Un pavé dans la mare pour repenser (aussi) la démocratie représentative

Si on se décide finalement à poser ces constats par écrit, c’est que nous avons le sentiment que nombre d’acteurs de la démocratie participative (citoyen.nes, élu.es, agents, associations) partagent ces constats et ces frustrations, sans toujours avoir la possibilité de l’exprimer publiquement. C’est aussi parce que nous avons la conviction que c’est en brisant ce jeu de dupes que nous parviendrons à explorer d’autres chemins de traverse pour revivifier la démocratie locale et sa capacité transformatrice sur l’action publique.

Ce qu’on retient à ce stade de cette réflexion à tâtons, c’est qu’on ne peut pas découper la démocratie en tranches : le représentatif d’un côté (« bouh ! »), le participatif de l’autre (« waouh ! »). Dans le fonctionnement des institutions comme dans le vécu des citoyen.nes, il n’y a qu’une seule démocratie. C’est donc l’ensemble de la gouvernance qu’il faut transformer . Cela nécessite de sortir la démocratie participative du carcan dans lequel elle s’est retrouvée enfermée (avec ses élus référents et ses équipes dédiées) pour requestionner le partage des rôles et les coopérations entre élu.es, citoyen.nes et administrations. Et si les collectivités locales et les ministères consacraient la même ingénierie et la même capacité d’expérimentation pour démocratiser leur fonctionnement interne que pour multiplier les espaces d’expression citoyenne ? Inutile d’inventer de superbes démarches citoyennes si, dans le même temps, les institutions ne remettent pas en cause leur mode de fonctionnement.                  

Co-fondateurs du cabinet de conseil « Partie Prenante », Manon Loisel et Nicolas Rio ont spontanément envoyé cette tribune, au début de l’été, à la rédaction de Mediacités. En nous expliquant avoir écrit ce texte « pour essayer d’y voir nous-mêmes plus clair et d’ouvrir le débat avec toutes celles et ceux qui tentent, à notre instar, de prendre soin de la démocratie locale ». Sans chercher à taire les effets contre-productifs, lacunes et autres imperfections de la participation citoyenne donc. Ni même cacher les doutes et inquiétudes ayant fini par les gagner – pleinement conscients que « cette prise de parole n’est pas sans risque » pour eux qui côtoient de près les agents des collectivités locales et leurs élus.

« Va-t-on se mettre à dos les acteurs de la participation et les collectivités locales, alors que l’ingénierie participative constitue un des premiers marchés du conseil aux collectivités ? Pire encore, cette tribune ne risque-t-elle pas d’être instrumentalisée par d’autres pour décrédibiliser toutes les démarches sincères impulsées au niveau local ? »

Persuadé que la démocratie locale et la qualité du débat public ne peut que sortir renforcé de ce type de démarche aussi courageuse qu’éclairante, nous les remercions sincèrement d’avoir publié ce texte salutaire dans les colonnes de Mediacités.

  • Bonjour
    L’aspect “pavé dans la mare” me semble surtout servir les intérêts d’un cabinet de conseil qui propose justement d’accompagner les collectivités… Les limites de la démocratie participative sont connues depuis très longtemps (voir les travaux de Loïc Blondiaux depuis 2008, Olivier Thomas en 2003, entre autres nombreux écrits sur la question…), elles sont réelles mais il n’y a rien de révolutionnaire dans ce qui est dit ici. Je trouve profondément dérangeant que Médiacités fasse la promotion d’un cabinet de conseil privé… même si les intentions sont louables, et l’objet du débat pertinent. Vous n’êtes pas sans savoir que le milieu du consulting est très concurrentiel, et vous offrez ici une belle page de pub ! Les auteur.ices auraient très bien pu signer à titre individuel et sans mentionner leur cabinet. Cela devrait d’ailleurs être un prérequis pour publier des tribunes, qui sont trop souvent utilisées pour faire de la promotion déguisée (je précise que je suis enseignant, pas directeur d’un cabinet concurrent ! 😉

    • Bonjour et merci pour votre réaction. Qui ne nous est pas tout à fait étrangère, puisque la rédaction de Mediacités s’est bien évidemment interrogée à-ce-propos avant de relayer cette tribune. Très honnêtement, son aspect promotionnel et publicitaire ne nous a pas sauté aux yeux, d’emblée. Si nous y avons vu les nombreuses références des auteurs (articles de presse, publications scientifiques, réactions d’agents publics – n’ayant pas le courage, la liberté ou simplement la possibilité d’exprimer toutes ces limites à voix haute – et d’élus glanées lors de leurs terrains, travaux de Fréquence commune), nous n’y avons pas trouvé, par exemple, de livrables de leur cabinet de conseil…
      Sommes-nous naïfs pour autant ? Non. Peut-être Manon Loisel et Nicolas Rio étaient bien animés d’une dimension mercantile lorsqu’ils ont couché leurs idées et ressentis à l’écrit, ne serait-ce qu’inconsciemment. Peut-être bien, vous avez raison… Reconnaissez leur tout de même, vu la croissance linéaire et la taille actuelle du « marché » de la démocratie participative, qu’ils ont plus de coups à prendre en dénonçant ainsi les nombreux impensés des cahiers des charges de leurs commanditaires, que de contrats à gagner…
      Si Mediacités fait la promotion d’une chose en leur ouvrant ainsi les colonnes de notre Forum (en toute transparence, nous préférons qu’ils signent une réflexion issue de leur quotidien de consultants sous leurs titres professionnels plutôt que les présenter faussement comme des citoyens lambdas), c’est celle d’inciter les collectivités à moins de citoyennisme et autre marketing participatif, et davantage de réformes visant à démocratiser la démocratie locale. Dans la droite ligne de toutes nos enquêtes sur les (dys-)fonctionnements de la démocratie participative comme représentative à l’échelon local, ou bien encore de notre manifeste pour une démocratie locale réelle (https://www.mediacites.fr/la-fabrique/national/2019/11/05/notre-manifeste-pour-engager-la-transition-democratique/). Pas de faire la publicité d’un quelconque cabinet de conseil privé, fût-ce une “petite” structure et non les Eurogroup, McKinsey et autres Roland Berger. Vraiment pas 🙂

  • Contribution très intéressante !
    Je me pose les mêmes questions….
    Je me dis qu’il n’y a pas d’avis tranché à avoir, qu’il serait salutaire que les citoyen.nes fassent un peu plus confiance aux personnes qu’ils et elles ont élues, et qu’une dose de participatif est utile quand utlisée à bon escient.
    est ce que la convention climat n’a pas permis d’inspirer utilement la loi climat, même si tout n’a pas été repris à 100%?

  • Voilà qui répond en partie à une question récente :
    Mais qu’en est-il justement de la participation citoyenne ?
    Contrairement à ce qu’affirme l’Elu en charge de la démocratie participative, les consultations se font après un pré-choix justement comme en ce qui concerne le Peuple Belge ou 4 scénarii étaient soumis au vote finalement (donc déjà orientés) ou à la marge comme pour des dents creuses donc ou pour des queues de budget.
    Le propositions faites lors des ateliers de quartier sont généralement enterrées le plus vite possible… après un simulacre de consultation.
    J’ai été conseiller de quartier, participé au Conseil Communal de Concertation et les propositions faites sont généralement enterrées à ce niveau aussi après que les services techniques aient émis eux-mêmes leur avis… quant aux élus, on peut douter qu’ils consultent les avis émis par le CCC puisque les mêmes thématiques sont régulièrement proposées avec les mêmes solutions jamais appliquées…
    J’ai aussi été conseiller citoyen pour la politique de la Ville, on pouvait sans doute influencer un peu les orientations municipales par ce maigre contrepouvoir ou Président du Projet d’Initiative Citoyen de Wazemmes : on fait ici vivre l’émancipation citoyenne à l’échelle du bout de rue sans se sentir dépossédé des grandes orientations de notre cadre de vie, de l’avenir de nos enfants…
    Les élus savent mieux que nous ce qui est bon pour nous !
    La municipalité est le système où il y a le moins de démocratie « participative » qui plus est…
    C’est un sujet que Mediacités investie souvent et pourtant, évolue peu…
    Pour ne prendre quelques exemples :
    On nous ressortira le projet de la friche Saint-Sauveur à l’identique une fois les quelques détails de consultation publique évacués…
    On nous ressortira un projet identique à celui de 2016 pour le futur EHPAD de Lille (réuni au projet du CHR) pour lequel pourtant le CCC s’était autosaisi et avait émis des recommandations…
    La consultation citoyenne autour du Projet des 2 portes de 2014 (Arras et Postes) lors duquel avait été émis l’indispensable projet de construire enfin plusieurs passerelles piétons/cyclistes au dessus du périph pour désenclaver le sud de la Ville en même temps que la transformation de l’ilot Saint-Antoine… qui n’accompagnera pas plus la requalification du rond point de la Porte d’Arras devant bientôt aboutir…
    « Le temps politique n’est pas le temps citoyen » : formule chère aux élus qui permet, l’oubli aidant, de garder fermement le cap, quoi qu’il advienne et envers et contre tous, à quoi sert la participation citoyenne dans tout ça sauf à canaliser toute opposition ?

  • Bravo pour ce courage salutaire!
    Sur la participation des publique éloignés on a rien trouvé de satisfaisant, on continue à expérimenter. En revanche sur le débat contradictoire et l écoute réelle des citoyens : on a expérimentée la codecision au consentement entre elus et citoyens (apres la coconstruction avec en plus experts, acteur du territoire et agents). Et on a fait la preuve de concept 2 fois à grande échelle et sur des sujets complexes . 100% d’unanimité. Pour être informé et pour signifier aux élus que vois souhaitez des ” conventions citoyennes CRD” sur tous les grands sujets, adhérez à l association http://www.lescrd.org c’est gratuit 🙂

  • Merci pour cette tribune. Dans la collectivité territoriale où j’exerçais, nous souhaitions favoriser l’aspect délibératif de notre budget participatif. Les habitants pouvaient s’exprimer sur les projets aussi bien dans les espaces en ligne qu’au cours des ateliers de construction des projets. Un vote négatif était même proposé lors de la sélection finale. Et bien la conflictualité évoquée dans votre tribune était bien présente. Les habitants se sont parfois révélés sans ménagement ni tendresse envers certaines propositions, malgré la modération mise en place. Une porteuse de projet a même souhaité supprimer sa contribution, face aux torrents de commentaires négatifs. Certes, c’est une épreuve très pédagogique sur la difficulté de conduire une commune et chercher un consensus. Néanmoins cette conflictualité peut s’avérer délétère et freiner l’aspiration des habitants à prendre part au débat. C’est d’ailleurs ce que l’on constate sur les réseaux sociaux, où les contributeurs modérés préfèrent s’abstenir face aux trolls aux opinions très marquées et finalement fermés au dialogue. La discussion apaisée est-elle possible à notre époque ? C’est pourtant un pré-requis démocratique.

  • BRAVO !
    Que ces réflexions viennent d’un cabinet de conseil, pourtant les principaux bénéficiaires des pseudo concertation citoyennes, c’est effectivement un pavé dans la mare.
    Il est temps !

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Par Manon Loisel et Nicolas Rio (Partie Prenante)