Vaccination, dépistage, commerces non-essentiels, confinements, couvre-feux, masques : les sujets de discorde entre ministres, technocrates et élus de terrain n’ont pas manqué au cours de l’année écoulée. Rarement l’organisation politique, administrative et territoriale de la France n’avait été autant questionnée ! Comment expliquer, avec le recul, les multiples ratés de cette gestion de crise ? Au-delà de la vigueur du SARS-CoV-2, faut-il incriminer le manque d’anticipation des décideurs nationaux – véritables donneurs d’ordre –, les lourdeurs de la haute administration, ou la partition à double-tranchant jouée par certains élus menant campagne ?

Critique des effets de manche, coups de communication et tentatives de récupération des uns et des autres, Romain Pasquier met en lumière les origines de notre impuissance collective. Cet observateur avisé des institutions et des administrations françaises appelle à faire de la transformation de l'action publique un sujet de débat des prochaines élections départementales, régionales et présidentielle.                

Pourquoi le gouvernement privilégie-t-il désormais une approche locale et refuse de reconfiner une troisième fois la France entière, face à la circulation de variants du Covid-19 plus contagieux ?

Romain Pasquier : En se mobilisant de façon parfois véhémente depuis près d’un an, les élus locaux ont sans doute poussé Emmanuel Macron et son gouvernement à apprendre de leurs erreurs passées. Cette volonté de résister à la pression des « blouses blanches » et trouver un point d’équilibre entre les enjeux sanitaires, économiques et sociaux est assez nouvelle chez l’exécutif.

La marque de cette gestion de crise n’en demeure pas moins farouchement jacobine, « jupitérienne. » Si l’État central décidait demain d’un reconfinement national plutôt que de mesures territorialisées (Ndlr : comme à Dunkerque et Nice), nos édiles pourraient manifester autant qu’ils le voudraient que cela n’y changerait rien. Après, on peut toujours être surpris tant le pilotage de cette crise sanitaire reste extrêmement secret, peu transparent et la communication souvent défaillante…

Comment expliquez-vous la mainmise de l’État central sur la moindre décision à prendre lors de l'année écoulée ?

Cette verticalité est le fruit de la philosophie politique qui prévaut dans la haute fonction publique française depuis environ deux siècles. La logique du traitement égalitariste des territoires appliqué depuis le début de la crise et prévalant jusqu’à peu était purement politique et administrative.

Si l’éducation ou l’économie étaient rentrées en ligne de mire plus tôt, des stratégies différenciées auraient sans doute été privilégiées lors du premier confinement du printemps 2020. Les écoles et les commerces seraient restés ouverts dans les territoires les moins concernés par la flambée épidémique. À la place, l’ensemble des régions ont été figées, ce qui a renforcé les inégalités scolaires et débouché sur l'une des pires récessions économiques de la zone euro.

Ces échecs, cumulés à la pénurie de masques et aux manques de tests hier ou des vaccins aujourd’hui, ne devraient-ils pas pousser les représentants de l’État à moins de condescendance et plus d’humilité ?

Parce que vous croyiez vraiment que les cost-killers à l’origine du démembrement de l’État central reconnaîtraient leurs errements passés ? À l’instar d’autres administrations, les bras du ministère de la Santé ont été coupés dans le courant des années 2000 ; pléthore d’organisations et d’agences – Santé publique France, les Agences régionales de Santé, etc. – ont alors vu le jour, échappant au contrôle hiérarchique de l’État et réduisant d’autant sa capacité à agir en période de crise.                

Résultat : Olivier Véran, pas plus que Jérôme Salomon, ne sont parvenus à s’imposer comme les coordinateurs de l’ensemble des administrations centrales – Intérieur, Éducation nationale, Bercy – et de leurs multiples ramifications, je ne parle même pas des collectivités ni des élus… D’où une forme de brouhaha généralisé, une forte impression d’amateurisme et le fait que tout se décide finalement dans un cercle extrêmement restreint lors des conseils de défense, quand ce n’est pas le président de la République lui-même, seul.

Au-delà de tous les ratés, ne reconnaissez-vous tout de même pas quelques vertus au pilotage centralisé de cette crise sanitaire ?

Il va rester les images spectaculaires des transferts de malades par train ou avions militaires au printemps dernier. Le désengorgement des hôpitaux du Grand Est, quand bien même il n’a concerné que quelques dizaines de patients tout au plus, était nécessaire lors de cette phase critique. Je comprends bien l’utilité, en outre, de mettre en scène la solidarité nationale « en temps de guerre ».

Mais on ne m’ôtera pas de la tête que d’autres leviers étaient possibles. N’aurait-il pas été plus efficace de mobiliser davantage les cliniques privées comme en Allemagne ? Encore une fois, l’État français a fait ce qu’il savait faire – privilégiant une approche hospitalo-centrée, publique-publique –, sans réussir à penser territorialement la gestion de crise.

« Les réactions excessives des élus locaux ont été à la mesure des lenteurs de l’État central »

Martine Aubry, François Baroin de l’Association des maires de France, Anne Hidalgo ou encore Jean-Luc Moudenc tancent l'Etat central, depuis un an. Les élus locaux ne jouent-ils pas un jeu dangereux en élevant publiquement la voix contre Paris, face à un virus par nature imprévisible ?

Peut-être que cela alimente le malaise démocratique, c'est possible. Et probablement certains maires PS ou LR ne se privent pas de faire un peu de politique politicienne lorsqu’ils critiquent le gouvernement et LREM. Mais c’est un peu le débat de l’œuf et de la poule, honnêtement ! Les récriminations des associations d’élus ne datent pas de la crise sanitaire. Et le niveau de défiance vis-à-vis des institutions était déjà extrêmement élevé lorsque l’épidémie a commencé à gronder en France. S’en est suivi plusieurs semaines et mois durant lesquels la bureaucratie a mis un certain nombre d’obstacles sur la route des édiles…                

Les élus locaux – à l’instar d’un Laurent Wauquiez n’hésitant pas à se mettre en scène lorsqu’il s’agit de distribuer des masques ou dépister les habitants d’Auvergne-Rhône-Alpes – sont-ils exempts de tout reproche ?

Les défaillances de l’État, reconnues par Emmanuel Macron lui-même, ont prêté le flanc à des aventures politiques en solitaire de la part d’élus parvenant difficilement à cacher leurs arrière-pensées électorales. C’est vrai : la nature a horreur du vide.

On l’a vu dans l’organisation de la vie locale, avec des couvre-feux déjà lors du confinement du printemps. Puis chaque exécutif communal, métropolitain, départemental ou régional a cherché à rassurer son électorat en partant à la chasse au masque… Ce fût ensuite le tour des campagnes de tests montées à la hâte par les collectivités, puis des vaccinodromes et même des velléités d’achats de doses.

N’est-ce pas déjà suffisamment la chienlit comme cela pour ne pas en rajouter ?

Le millefeuille territorial français tente de compenser les manques d’un État totalement pris de court. Pour le meilleur… et pour le pire. Cette cacophonie au niveau territorial est regrettable, bien sûr, dans la mesure où les élus locaux n’ont évidemment pas la solution à tout. Mais ces réactions excessives sont à la mesure, disons, des lenteurs de l’État central et de son incapacité à résoudre les problèmes du quotidien.

https://www.mediacites.fr/complement-denquete/nantes/2020/05/28/masques-nantais-suite-la-colere-des-producteurs-locaux-les-marges-confortables-des-intermediaires/

Elles ne doivent pas faire oublier, surtout, les efforts de tous ces élus qui ont débordé de leurs compétences obligatoires sans en espérer, eux, de quelconques retombées électorales. Et heureusement ! Heureusement que les collectivités ont pu assurer le fonctionnement des transports collectifs, le ramassage des déchets, qu’elles ont permis aux associations assurant l’aide alimentaire pour nos concitoyens les plus vulnérables de tenir, ou apporté un soutien numérique pour les plus démunis face à l’école à distance, etc.

L’insincérité de l’offre de service proposée par certains élus privilégiant l’agit-prop à la santé publique ne peut-il pas expliquer l'enfermement à double-tour des services de l’État dans leur tour d'ivoire ?

Il faut bien comprendre que cette méfiance, pour ne pas dire défiance, exprimée par la technostructure vis-à-vis des « corps intermédiaires » n’est pas propre à cette gestion de crise. Elle est systémique, structurelle.

Dans leur esprit étriqué, seul l’État dans sa grande majesté est en capacité de produire de l’intérêt général. Près de quarante ans après les premières lois de décentralisation, certains patrons d’administrations centrales n’ont pas encore assimilé le fait que les collectivités ne soient pas uniquement porteuses d’intérêts particuliers. Ni qu’elles pouvaient se montrer plus agiles, rapides et efficaces que l’État, en raison notamment de leur meilleure connaissance de la population et des acteurs associatifs et économiques locaux.

Quelle valeur ajoutée les hauts fonctionnaires tatillons produisant près de soixante pages de normes par jour ont-ils ? Après le protocole sanitaire pour la réouverture des écoles, le ministère de la Santé a tenté de reproduire le coup à la veille de la campagne de vaccination. C’est leur manière de garder la main sur un certain nombre de services publics, mais ils ne se rendent pas compte qu’ils participent ainsi à l’embolie du système.

« Les élus ne doivent plus pouvoir se défausser sur l’État dès que les choses se compliquent »

Quel regard portez-vous sur la décentralisation à la française, à l’aune de cette crise sanitaire ?

C’est un beau chantier... malheureusement laissé en jachère. Et qui ne sera probablement pas achevé de sitôt ! Les plus hauts-fonctionnaires de l’État central n’ont jamais véritablement accepté de se faire dessaisir de leurs compétences au profit d’une armée mexicaine d’élus locaux. Valeureux mais légèrement schizophrènes sur les bords, ils continuent de manœuvrer en coulisses alors qu’ils n’ont plus les moyens de tout faire, font mal les choses du coup, puis s’étonnent d’être accusés de tous les maux. En somme, ils alimentent eux-mêmes la frustration qui sape la crédibilité donc l’autorité de l’État…

Habitués pour leur part à dépenser sans qu’on ne regarde dans leurs affaires ni avoir à rendre de comptes à personne, les élus locaux ne semblent pas si mécontents de cet entre-deux où les responsabilités s’avèrent complètement diluées. Tant qu’il n’y a pas de Grand Soir dans un sens ou dans un autre, chacun continuera à pousser ses intérêts propres, de façon un peu immature .                

À l’avenir, faudra-t-il re-centraliser la prise de décisions, plus de décentralisation ou une autre décentralisation ?

La première urgence, lorsqu’on voit les carences de l’État et les collectivités réagir de manière aussi désordonnée, c’est de clarifier les compétences, moyens et responsabilités de chacun. La France a besoin d’un État-stratège, fort et non d’un pantin désarticulé comme aujourd’hui. Il faudrait une vague de déconcentration renforçant les pouvoirs des préfets d’abord, afin qu’ils aient de nouveau autorité sur la bureaucratie d’État – à commencer par les Agences régionales de santé.

L’ensemble des compétences non-régaliennes – y compris celles « à emmerdements » – pourrait ensuite être transféré aux collectivités pour compléter une bonne fois pour toutes les lois de décentralisation. Celles-ci devraient alors disposer d’une autonomie fiscale leur permettant d’exercer ces nouvelles prérogatives. En échange de se voir confier la majorité des leviers de l’action publique, les élus seraient enfin placés devant leurs responsabilités politique et juridique. Ainsi, ils ne pourraient plus se défausser sur l’État dès que les choses se compliquent.

https://twitter.com/devloc/status/1270604319520428033?s=20

Voilà pour la théorie. Dans la pratique, le gouvernement ne risque-t-il pas de se contenter de quelques redécoupages cosmétiques, plutôt que de bousculer le fonctionnement des institutions et des administrations au sortir de la crise ?

C’est le chemin que semble emprunter le gouvernement. Depuis l’automne 2020, certains services déconcentrés de l’État fusionnent entre eux dans un silence de cathédrale et sans réflexion en parallèle sur la décentralisation. Et si le projet de loi « 4D » venait bien à être examiné d’ici la fin du quinquennat, les améliorations devraient rester de l’ordre du symbolique, avec quelques transferts de compétences à la marge et de petites expérimentations isolées. Il existe pourtant une fenêtre de tir pour faire autrement.

Le peuple français n’est-il pas trop attaché à la centralisation, même après un tel traumatisme, pour se libérer du carcan de l’État ?

Les citoyens semblent conscients des fautes de l’État central et, dans le même temps, reconnaissants vis-à-vis du rôle tenu par les élus locaux. Emmanuel Macron aurait pu saisir cette occasion pour appliquer une logique de subsidiarité, c’est-à-dire de regarder, dans le détail, tout ce qui pourrait être géré plus efficacement au niveau local que depuis Paris. Il ne s’agit pas de déplumer coûte que coûte l’Etat central par idéologie.                

Simplement, en ce qui concerne les infrastructures du quotidien, l’histoire institutionnelle montre que personne n’est aussi efficace qu’un élu responsable devant sa population. On l’a vu avec les collèges et les lycées, métamorphosés dès lors que l’Éducation nationale a transféré leur gestion aux départements et aux lycées. Et je suis prêt à parier que les élus investiraient leurs compétences de façon identique pour les hôpitaux ou les EHPAD demain…

« Ce qui ne s’est pas révélé d’une efficacité redoutable durant la crise sanitaire risque de nous handicaper tout autant dans la relance économique »

La prochaine campagne présidentielle en 2022 sera-t-elle l’occasion d’un débat d’envergure sur la réforme de l’État ?

Il sera intéressant de voir comment Emmanuel Macron, qui avait promis un « pacte girondin » en 2017 jamais mis en œuvre, mais aussi le Rassemblement national, les partis de gauche ou les présidents de région LR comme Xavier Bertrand ou Laurent Wauquiez se positionneront sur cet enjeu. Sans faire preuve d’un excès de naïveté pour autant, tant la décentralisation s’avère instrumentalisée pour préparer l’alternance…

En France, les élites politiques ont la fâcheuse tendance de se montrer très décentralisateurs lorsqu’ils sont dans l’opposition, avant de se laisser enivrer par le pouvoir exceptionnel conféré par le centralisme dès qu’ils décrochent le Graal élyséen. Celui ou celle qui l’emportera en 2022 aurait pourtant tout intérêt à se concentrer sur les enjeux régaliens, et faire davantage confiance à ses partenaires opérationnels locaux pour le reste.

https://twitter.com/GaelleLeCam/status/1349985475898060800?s=20

Assisterons-nous, d’ici là, à des débats de fond sur ces sujets institutionnels, à l’occasion des prochaines élections départementales et régionales ?

Entre les ruptures d’approvisionnements en matériel médical liées à la désindustrialisation, la léthargie de nos administrations et l’incapacité du millefeuille finançant l’économie française – Bercy, Caisse des Dépôts, BPI, Régions – à cerner à temps les besoins des biotechs comme Valneva ou Xenothera, c’est peu dire que la France ne sort pas franchement grandie de cette crise sanitaire.

On peut très bien ignorer tous ces échecs économiques et politiques et faire comme si de rien n’était. Mais je crains fort que ce qui ne s’est pas révélé d’une efficacité redoutable durant la crise sanitaire nous handicape tout autant dans la relance économique – l’installation récente de sous-préfets à la relance découvrant tout juste leurs territoires ne me rassurant pas particulièrement sur ce point !

« Relever les errements de l'hypercentralisation ne doit pas nous conduire à faire automatiquement l’apologie du fédéralisme »

J’espère que les présidents sortants et candidats putatifs aux départementales comme aux régionales n’attendront pas l’an prochain pour tirer les premiers enseignements de ce grand bazar. A fortiori ceux n’ayant plus que le mot « relocalisation » à la bouche… Le développement économique, l’enseignement supérieur et la formation, la santé, le social, tout cela a été remis au goût du jour par la crise sanitaire et se trouve au cœur des compétences des régions comme des départements. Débattons-en !

Les idées fédéralistes gagneront-elles du terrain en France dans un hypothétique « jour d’après » ?

Il est trop tôt pour y répondre. Ce que je sais, c’est que toute crise a un volet territorial majeur : cela vaut pour ce virus, mais aussi la hausse des températures qui n’a pas les mêmes effets en Corse que dans le 7ème arrondissement de Paris, ni en Bretagne ou en Ardèche. L’État français ne parviendra pas à affronter de nouveaux chocs environnementaux, sanitaires, économiques ou sociaux s’il continue à se la jouer « solo. » C'est pourquoi les collectivités doivent disposer de véritables moyens d’agir pour l’aider à relever les défis de demain, réussir les transitions économiques, accélérer les mutations agricoles, prévenir les inondations ou les canicules et nous adapter au réchauffement climatique.

https://www.mediacites.fr/interview/national/2020/04/22/en-finir-avec-le-monopole-detat-sur-les-gestions-de-crise/

Saluée lors du premier pic épidémique , l’Allemagne a été davantage été mise à l’épreuve lors de la seconde vague. En Italie comme en Espagne, les provinces et communautés ont été accusées dès le départ d’avoir fait perdre du temps… Et les États fédéraux d’avoir renforcé les inégalités aux États-Unis. Le fédéralisme, la régionalisation et la décentralisation n’ont-ils pas quelques tares, eux aussi ?

Si, bien sûr que si. Relever les errements de la gestion hypercentralisée à la française ne doit pas nous conduire à faire automatiquement l’apologie du fédéralisme. C’est une très bonne chose que la Chancellerie n’ait pas pu gouverner seule en Allemagne, ni imposer de nouvelles restrictions sans concertation avec les Länder. Mais le corps médical allemand a sans doute raison lorsqu’il pointe la responsabilité des dirigeants régionaux – soumis à un intense lobbying – dans les retards actuels de la crise sanitaire… Pour avoir étudié de près la décentralisation industrielle outre-Rhin, je ne me fais aucun souci néanmoins sur le fait que les dirigeants des Länder sauront vite rebondir sur le plan économique ! Probablement plus vite que la France. Chaque modèle institutionnel a ses avantages et ses défauts.