Faute d'encadrement des prix de l’immobilier, les classes populaires auront-elles encore leur place en 2030 dans le quartier de la gare à Toulouse ? Comment encourager l'usage du vélo afin d'essayer de réduire les embouteillages ? Quelle politique adopter vis-à-vis de l'agriculture intensive et de la pollution industrielle pour améliorer la qualité de l’air ? Que faire des centaines de milliers de mètres carrés de bureaux vides gisant dans les métropoles ? Faut-il rendre les transports en commun gratuits ? L'Ile de Nantes est-elle l'emplacement le plus pertinent pour accueillir le futur CHU ? Toulouse Métropole doit-elle renouveler sa confiance à Veolia pour la gestion de son réseau d’eau ? 

Toutes ces questions, aussi variées qu’éminemment politiques, rythmeront – ou pas ! – les prochaines élections locales dans les grandes villes françaises comme Lille, Paris, Nantes, Marseille ou Toulouse. Après avoir délégué une partie conséquente de leurs pouvoirs aux métropoles, les mairies n’ont en effet plus toutes les clés en main pour traiter ces problématiques. Alors, seront-elles tout de même portées au débat lors de la campagne électorale ? Tout dépendra de la façon dont s’organiseront les scrutins municipaux et métropolitains de 2020, et surtout du rôle qu’y joueront les citoyens. Il reste sept mois au gouvernement pour trancher.

Pour l'exécutif, la solution la plus simple consisterait à reconduire le système d’élection par fléchage expérimenté lors des dernières municipales, en 2014. Si ce mode de scrutin a marqué un progrès certain par rapport à une époque (pas si lointaine) où les conseillers communautaires étaient désignés dans l’opacité la plus totale, c'est à dire au seul bon vouloir des maires qui jouaient le rôle d'intermédiaires, il n’a pas permis de mettre en débat tous ces enjeux stratégiques. La compétition électorale continuant de se dérouler à la seule échelle municipale, peu de citoyens ont perçu que les décisions structurantes pour l'avenir des territoires urbains s'organisent dorénavant depuis les métropoles.       

Le ministère de l’Intérieur, Matignon et l’Élysée ont aussi l'occasion d’acter cette évolution institutionnelle majeure, en l’accompagnant d’un changement de mode de scrutin qui permettrait aux électeurs de décider par eux-mêmes de leurs représentants métropolitains.   

Transfert de compétences, pas de légitimité démocratique

« Il est tout de même curieux que, dans une commune de 800 habitants au budget et aux compétences dérisoires, les citoyens élisent leur maire au suffrage universel direct ; mais qu’ils n’en ont toujours pas le droit pour les conseillers métropolitains gérant souvent plus d’un milliard d’argent public et les grands réseaux d’eau ou de transports » s’étonne Claude Raynal, le patron du groupe socialiste au sein de Toulouse Métropole. Lui aussi chantre d’une élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct, le sénateur écologiste de Loire-Atlantique, Ronan Dantec rappelle que « les métropoles se sont vu confier les compétences d’autres collectivités (communes, départements) dont les représentants sont, eux, choisis librement par les citoyens. Elles structurent aujourd'hui la vie politique et économique urbaine, c'est l’échelle la plus pertinente du bloc local, elles concentrent bien plus de pouvoirs que les mairies », expose l’ancien vice-président (EELV) de Nantes Métropole pour justifier l’urgence, selon lui, de démocratiser les intercommunalités.

Autre argument mobilisé par les partisans de plus de démocratie à l'échelle intercommunale : l’égalité entre les citadins de toute l'agglomération. « La plupart des candidats qui visent la présidence de la métropole sont issus et se présentent également dans la ville-centre. Ils livrent donc, dans le cadre de la campagne municipale, leurs conceptions en matière de mobilités douces, de grands équipements ou encore d’aides aux entreprises. S'ils débattent des grands enjeux qu'ils auront à traiter au cours de leurs mandats métropolitains, les candidats des plus petites communes de l'agglomération n’ont plus vraiment leur mot à dire sur ces sujets. Dit autrement : les électeurs nantais décident aujourd'hui à la place de ceux de Vertou ou Carquefou », dénonce le sénateur Dantec.

Démocratie versus proximité

Plus grave encore, à les entendre, le non-respect du principe constitutionnel d’égalité devant le suffrage dans l'immense majorité des grandes agglomérations. Chaque commune-membre d'une intercommunalité est aujourd'hui assurée d’obtenir au moins un siège à la métropole, et ce quel que soit son nombre d’habitants. Cette règle entraîne généralement une sur-représentation des élus de petites communes dans les assemblées délibérantes. Cas pratique, par exemple, au sein de la Métropole européenne de Lille (MEL) qui regroupe 90 communes dont plus de la moitié de moins de 5 000 résidents : lors des élections 2014, les 13 534 habitants de Roncq ont « envoyé » un représentant à la MEL, tout comme… les 906 habitants de Péronne-en-Mélantois. Ces derniers comptent donc, proportionnellement, près de quinze fois plus que les Roncquois. Ils sont d'autant mieux défendus que le maire de ce village, Damien Castelain, a été désigné président de la métropole par le biais d'un arrangement entre le Parti socialiste et d'autres « petits maires » de l'agglomération, dans la foulée des municipales 2014.              

« A quoi bon tenter d'empêcher les communes comptant peu d’habitants d’être représentées dans l’assemblée métropolitaine ? A quoi bon affaiblir voire faire mourir ces mairies qu'Alexis de Tocqueville qualifiait de cellules de base de la démocratie », rétorquent en substance les tenants du statu quo. Eux non plus ne manquent pas d’arguments. Certains n’hésitent pas à aller jusqu’à agiter plusieurs chiffons rouges à la fois. « Je ne suis pas opposée par principe au suffrage universel direct dans les intercommunalités et suis persuadée qu’il adviendra un jour ou l’autre », tente sans convaincre Françoise Laborde, sénatrice (PRG) de Haute-Garonne. Mais - car il y a un mais - « dans le contexte budgétaire tendu que l’on connaît, alors que la création de métropoles et la fusion des intercommunalités décidées en 2014 et 2015 viennent tout juste d’être digérées, et sachant que des collectivités auront l'esprit à la réforme des rythmes scolaires à la rentrée prochaine, il ne me semble pas prioritaire de bousculer le fonctionnement des institutions locales. »

Vantant l’efficacité actuelle des structures intercommunales, du fait « de leur fonctionnement au consensus et hors des logiques partisanes », l’élue de Blagnac redoute une trop forte politisation des débats sur des sujets inflammables tels que le niveau des impôts locaux ou la répartition des logements sociaux. Et des assemblées plus démocratiques, certes, mais qui deviendraient au final "ingouvernables".

« Il ne me semble pas prioritaire de rendre les métropoles ingouvernables... »

S’il arrive à quelques maires de reconnaître à demi-mots que le déficit démocratique des EPCI n’est pas moralement satisfaisant, tous ou presque invoquent l’attachement supposé des habitants à leurs communes et à leurs élus. Objectif : ne surtout rien changer. Ils craignent que la suppression de ces accords locaux leur permettant de transgresser allègrement le principe d'égalité devant le suffrage empêchent, demain, les représentants des petites communes d’avoir voix au chapitre. Non sans raisons. Un changement de mode de scrutin avec une élection au suffrage direct risquerait en effet de bouleverser la composition, mais aussi le fonctionnement des "intercos".        

Dans leur esprit, il ne s’agit pas d’institutions politiques à part entière mais de simples outils, gouvernés par les maires ou leurs délégués, afin d’exercer certaines compétences avec une plus grande efficacité et à moindre coût. L’influente Association des Maires de France (AMF) se battra pour que les métropoles restent donc l’affaire des élus municipaux. Officiellement, il ne s’agit pas bien sûr de conserver de confortables fauteuils et émoluments, mais de ne pas trop accentuer la distance entre les citoyens et les exécutifs contrôlant le pouvoir local.       

Bref, le sujet divise profondément les élus. Et ce depuis toujours, si l'on excepte une courte accalmie en 2014. Cette année-là, députés et sénateurs désireux de voter la réforme territoriale renforçant les métropoles avaient trouvé un compromis, en actant le principe d’une élection directe… lors des élections suivantes. Les modalités de ce nouveau scrutin n’avaient théoriquement plus qu’à être précisées avant le 1er janvier 2017. En théorie, donc. Face à l’ indécision de Jean-Michel Baylet , alors ministre (PRG) en charge des collectivités, la date-butoir sera finalement reportée une première fois de deux ans. Et voilà que le mois dernier, une grande majorité de sénateurs emmenés par Françoise Laborde et ses homologues PRG a finalement décidé de faire voler en éclat ce compromis avec le soutien des groupes communiste et Les Républicains. L’obligation faite au gouvernement de trancher d'ici le 1er janvier 2019 a été supprimée.              

Un débat qui dure... depuis plus de 50 ans

Rien de neuf sous le soleil, pour les observateurs les plus attentifs de la vie parlementaire française. « Le mode d’élection des élus intercommunaux fait débat depuis la création des communautés urbaines… en 1966. Depuis, le Sénat dit systématiquement que c’est trop tôt pour élire les conseillers communautaires directement. Ce fût le cas encore en 2014 et 2015 puis aujourd’hui avec l’adoption de cette proposition de loi. Sauf à être reprise dans les mêmes termes d'ici janvier par l’Assemblée nationale, elle n’aura d’ailleurs qu’une valeur symbolique », relativise le sociologue Patrick Le Lidec, qui enseigne au master Gouvernance métropolitaine de Sciences Po Paris. Le texte des sénateurs n’empêchera effectivement pas le gouvernement d’avancer… ou de reculer.

Illustration : Jean-Paul Van Der Elst

« Vu le vote de la plupart des sénateurs LREM comme les discours de Jacqueline Gourault et d’Edouard Philippe sur le sujet, le gouvernement semble d’accord avec nous, au moins sur les grandes lignes », croit savoir la sénatrice de Haute-Garonne. « Rien n’est tranché de façon certaine », rectifie Olivier Landel, délégué général de France Urbaine, association d'élus réunissant une centaine de métropoles et de grandes villes : « La question qui agite actuellement l’Élysée, Matignon et le ministère de l’Intérieur réside plutôt dans le timing : est-il encore temps d’élire les conseillers communautaires directement en 2020 ou faut-il attendre 2026 – option qui aurait la faveur de nombre de maires toujours d’accord pour repousser une telle décision au coup d’après ? »

Casse-tête juridique et politique

En attendant que l’exécutif dévoile ses cartes, le vote du Sénat aura au moins permis de délier les langues de chaque camp. Réfléchissant en étroite collaboration avec l’ex-patron du Grand Lyon, Gérard Collomb, Emmanuel Macron comme Édouard Philippe seraient philosophiquement favorables à une élection directe des élus métropolitains. Ne trouvant toutefois pas la formule magique permettant de concilier approfondissement démocratique en même temps que maintien du pouvoir d'influence des maires, ils seraient aussi… politiquement sceptiques sur leurs chances d’y parvenir. Et pour cause : « Après de multiples réformes territoriales lors du précédent quinquennat, le gouvernement s’est juré de ne pas faire preuve d’autoritarisme vis-à-vis des collectivités, qui plus est en imposant un nouveau mode de scrutin qui ne ferait pas l’unanimité. Il ne se lancera pas tous azimuts dans une nouvelle réforme alimentant la défiance entre l’État et les élus, confirme Frédéric Marchand, sénateur (LREM) du Nord et conseiller communautaire à la MEL. Peut-être que ce sujet a besoin de mûrir encore un peu… »

« Le gouvernement ne s'est pas véritablement donné les moyens de trouver une solution »

« Mais veulent-ils seulement faire évoluer la situation ? », se demande le sénateur (PS) de Haute-Garonne, Claude Raynal. Pour sa part, cet ancien conseiller départemental a entendu parler d’une autre piste à l’étude, promue notamment par la Cour des Comptes : la fusion des plus grandes agglomérations avec leurs départements. « Cela modifierait automatiquement le statut juridique de ces métropoles [NDLR: d'EPCI, elles deviendraient des collectivités à statut particulier], ce qui obligerait leurs membres à être élus au suffrage universel direct », avance Claude Raynal. Accessoirement, le rapprochement volontaire d'une dizaine de métropoles avec leurs conseils départementaux ferait les affaires de l’exécutif. « Bien heureux de dupliquer le « modèle lyonnais » si cher à Gérard Collomb tout en remplissant une promesse mal engagée d’Emmanuel Macron, le gouvernement ne s’est pas véritablement donné les moyens de trouver une autre formule satisfaisant toutes les parties, poursuit-il. Cette piste n’enthousiasme pas plus les élus métropolitains que les maires et les conseillers départementaux, au point de mettre en péril le principe d’une élection directe dès 2020. »                

« L’ambition de l’exécutif est intacte, mais il n’a aucun intérêt à agacer dès aujourd’hui les sénateurs – dont il a plus que jamais besoin pour espérer voir adopter sa réforme constitutionnelle par le Congrès » décrypte Patrick Le Lidec. Pas simple, en effet, de prédire les arbitrages finaux du gouvernement dans ce jeu de poker-menteur entre habitués des coups de billards à trois bandes. Difficile, aussi, de continuer à se larmoyer sur l’abstention grandissante aux élections locales lorsque les citadins n’ont pas d’autres choix que de voter pour des élus d'institutions où les possibilités de transformation de la Cité et d'influer sur la vie quotidienne ne sont plus ce qu’elles étaient…

Sollicités le 24 avril puis le 3 mai, plusieurs conseillers techniques de Matignon nous ont informés vendredi 4 mai de leur impossibilité à s’exprimer sur ce sujet éminemment politique. Contactés à partir du 10 avril, les sénateurs (PS) du Nord, Martine Filleul et Patrick Kanner, ainsi que Joël Guerriau (Indépendants, centre-droit) en Loire-Atlantique, n’ont pas davantage daigné répondre à nos questions. Mediacités continuera à surveiller attentivement ce sujet et décrypter les enjeux autour des transformations des métropoles et d’un éventuel changement de mode de scrutin d’ici aux élections locales 2020.